SERVICIO PÚBLICO
Servicio Público
Por: Noemí Tile
Este término se refiere a aquellas actividades de carácter regular y continuo, realizadas por el Estado, a través de la administración pública nacional o municipal, o por un particular debidamente autorizado y regulado por este, cuya finalidad es satisfacer necesidades colectivas esenciales. Bielsa afirma que el servicio público es “toda acción o prestación realizada por la administración pública activa, directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía.” (como se citó en Gordillo, 2013, p.399). En términos generales, servicios primordiales para el desarrollo de la sociedad, como los de educación, salud, seguridad, transporte, agua potable, electricidad, telecomunicaciones, gas, recolección de desechos, entre otros, quedan bajo el paraguas de esta definición (Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 2017).
A diferencia de otras legislaciones extranjeras, no encontramos una definición del concepto servicio público en la Constitución Política de la República de Panamá; no obstante, su preámbulo declara fin máximo, la promoción de la justicia social y el bienestar general; lo que indudablemente se logra a través de la prestación de los servicios públicos. Así fue reconocido por nuestra jurisdicción contencioso administrativa en 1951, cuando indicó que “el desenvolvimiento de los servicios públicos en beneficio de la comunidad es una de las más elevadas misiones que tiene el Estado, porque constituye uno de los fines de la existencia de los gobiernos.” (Gaceta Oficial, 1956, p.12).
En ese sentido, en el artículo 259 de la Constitución Política (2004), al referirse a las concesiones para la explotación de bienes del Estado, como el suelo, el subsuelo y los bosques, así como para la utilización de agua, de medios de comunicación o transporte y de otras empresas de servicio público, ordena que estas se inspiren en el “bienestar social y el interés público”. Es decir que, constitucionalmente, se reconoce que los servicios públicos tienen un fin social y este es el que justifica la existencia de dicha actividad.
Doctrinalmente, observamos que el concepto de servicio público dio origen al Derecho Administrativo, indica Gordillo (2013) que este surgió en Francia, como “actividad de determinado tipo realizada por la administración” (p.399); para luego evolucionar a un Estado “regulador”, que autoriza a particulares para que ellos atiendan las necesidades de la sociedad. En Panamá, el concepto de servicio público no escapó a este desarrollo, toda vez que a nivel constitucional el Estado nació como garantista de los derechos humanos individuales (1904), para luego consolidarse reconociendo, además, los derechos sociales (1941) y la consecuente intervención en la economía para garantizarlos (1946 y 1972).
En este contexto, el servicio público puede categorizarse en “social” y “económico”. El primero es aquel que aumenta el desarrollo de las capacidades humanas; mientras que el segundo guarda relación con la redistribución de los ingresos y la comodidad de la colectividad. Tomando en cuenta las categorías antes mencionadas, podemos afirmar que servicios públicos como la educación y la salud se consideran “sociales”, mientras que el transporte y la electricidad, económicos.
Rodríguez (como se citó en Moreno, 2018, p.269) plantea que la noción de servicio público se fundamentaba en los principios de continuidad, igualdad, mutabilidad y gratuidad. En la actualidad, podemos adicionar la calidad, la eficiencia a los principios rectores de este concepto. Respecto al principio de continuidad, el cual como ha indicado Gordillo “no significa que la actividad sea ininterrumpida, sino tan solo que satisfaga la necesidad pública toda vez que ella se presente” (p.401), el servicio público debe ser brindado oportunamente; y con base en este principio, es que el Estado interviene para asegurar que el servicio público se preste efectivamente.
Ahora bien, el numeral 13 del artículo 159 de la Constitución Política (2004) contempla la expedición de leyes por parte de la Asamblea Nacional para, entre otras cosas, “organizar los servicios públicos establecidos en esta Constitución;…”. Estos son la educación, la salud, la seguridad social, los servicios públicos municipales y el tránsito marítimo por el Canal de Panamá, este último con una connotación de servicio público internacional. No obstante, estas actividades constitucionalmente contempladas no son las únicas, habida cuenta que el legislador está facultado para determinar que una necesidad colectiva será atendida a través del servicio público, procurando establecer “un verdadero equilibrio entre el interés público (los consumidores) y el privado (los concesionarios)” (Gaceta Oficial, 1956, p.12). Consideramos necesario comentar que, al revisar nuestra Carta Magna, encontramos que en algunos artículos esta hace referencia al servicio público en su connotación de “función pública u organismo administrativo” (artículo 73), y en otros al concepto material de servicio público (artículo 91), siendo esta última connotación la que hemos procurado valorar con la presente definición.
Por otro lado, en cuanto al prestador del servicio público, en palabras de la jurisdicción contencioso administrativa panameña, el Estado está obligado a brindar los servicios públicos “por ser el principal gestor de las necesidades colectivas” (Sala de lo Contencioso Administrativo, 2017, p.8) “siendo que el servicio público comprende la prestación técnica para la satisfacción de una necesidad pública” (Sala de lo Contencioso Administrativo, 2022, p.6) No obstante, con el transcurrir del desarrollo del servicio público, la prestación se ha otorgado a particulares bajo la regulación y control del Estado. Así encontramos que en el artículo 282 de nuestra Constitución Política (2004) se permite al Estado panameño reservar para sí, la prestación exclusiva de una actividad económica para asegurar que sus beneficios alcancen a la mayoría de la población, en cuyo caso también está facultado para otorgar, si lo considera, las concesiones o autorizaciones correspondientes a particulares. Es decir, que a través de la regulación y no del control directo, el Estado orienta la economía para lograr el mayor beneficio general, toda vez que “público es el servicio…cuya gestión es asumida, ya por la administración directamente, ya por una persona o entidad por su encargo o con su colaboración” (como citó Gordillo, 2013, p.400). Ahora bien, como advirtió la Sala de lo Contencioso Administrativo, en resolución de 18 de julio de 2022, “siendo que el servicio público comprende la prestación técnica para la satisfacción de una necesidad pública”, la prestación puede recaer en el propio Estado. Sin embargo, indistintamente de quién sea el prestador, lo que realmente importa es, en aras del interés público, que quien lo preste sea el más apto para hacerlo eficientemente (Gordillo, 2013, p.409).
En relación con el precio, inicialmente la prestación del servicio público era gratuita, pero con el desarrollo del concepto, fue reconociéndose una tarifa o precio como contraprestación al servicio recibido. Como regla general, la tarifa o precio es establecida por el Estado; así pues, en Panamá, este principio también fue desarrollado, tal como lo advirtió nuestra jurisdicción contencioso administrativa en 1951, cuando indicó que “los servicios públicos como son los de suministro de gas y de energía eléctrica, teléfonos, telégrafos, etc., datan apenas de medio siglo. En sus primeros tiempos tales servicios fueron considerados de igual naturaleza al de cualesquiera otra actividad de la economía privada. Todo el que obtenía una concesión para la prestación de servicios público, podía fijar las tarifas libremente sin que el Estado interviniera en ello. De allí que los precios fijados por tales servicios eran altos… Sin embargo, con el correr del tiempo, y dada la evolución en materia de prestaciones sociales, el Estado se vio en la necesidad de intervenir en forma decisiva en la vida económica de la Nación.” (Gaceta Oficial, 1956, p.12).
En cuanto a la regulación, quien brinda un servicio público debe acatar los lineamientos establecidos en el ordenamiento jurídico, en concordancia con lo normado por el artículo 159 de la Constitución Política (2004). En este sentido, la regulación del Estado cumple un rol esencial, habida cuenta que es quien está constitucionalmente llamado a promover la justicia social y el bienestar social, y, como se ha indicado en jurisprudencia extranjera, “deviene en indistinto si la gestión la tiene un privado o la ejerce el propio Estado”… “pues la garantía de disfrute efectivo de los servicios públicos es una obligación frente a la cual el Estado no puede verse ajeno; de ahí que aun subsista el deber estatal de garantizarlo, regularlo y vigilarlo, dada su naturaleza esencial y continua para toda la población” (como se citó en Pérez Hualde, 2009, p.58). Es por tal razón que en la regulación del servicio público se incluye lo que Gordillo (2013) ha denominado “medios exorbitantes al derecho común,” que no es otra cosa que normas que procuran hacer prevalecer el interés público sobre el privado, para garantizar la continuidad del servicio (p. 401).
Para finalizar, es innegable afirmar que el servicio público es una institución, que a pesar de las transformaciones que ha tenido, sigue siendo útil y necesaria; cumple con la elevada misión de asegurar sus beneficios para el mayor número de los habitantes de la República.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Constitución Política (2004).
Gordillo, A. (2013) Teoría General del Derecho Administrativo. En Fundación de Derecho Administrativo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 8, páginas 399 a 400.
Moreno Castillo, L. (2018). Los servicios públicos y su permanencia como institución jurídica en Colombia. Universidad Externado de Colombia.
Pérez Hualde, A. (2009). Actos de los entes reguladores de los servicios públicos: su naturaleza y su control. Actas del VIII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.
Panamá. Sala de lo Contencioso Administrativo (2017), Resolución de 11 de agosto de 2017.
Panamá. Sala de lo Contencioso Administrativo (2022), Resolución de 18 de julio de 2022.
Panamá. Tribunal de lo Contencioso Administrativo (1951). Gaceta Oficial de 2 de julio de 1956, 4-14.