ACCIÓN INCONSTITUCIONALIDAD

Por: Iris Díaz

1. Concepto

La acción de inconstitucionalidad es el mecanismo de impugnación de las leyes y demás actos que contempla el ordenamiento jurídico panameño para la guarda de la integridad de la Constitución y la defensa de la supremacía constitucional. Se encuentra establecida en el primer párrafo del numeral 1 del artículo 206 de la Constitución Política de la República de Panamá, cuyo desarrollo legal figura en los artículos 2554 y 2559 a 2573 del Título I sobre la Guarda de la Integridad de la Constitución, que hace parte del Libro IV del Código Judicial denominado Instituciones de Garantía. El numeral 1 del artículo 206 de la Constitución Política instituye la acción de inconstitucionalidad en los siguientes términos: “La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes: 1. La guarda de la integridad de la Constitución, para lo cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona” (Constitución Política, 2004).

La acción de inconstitucionalidad pertenece a las llamadas garantías constitucionales objetivas para la defensa de la supremacía constitucional, cuya finalidad es expulsar del ordenamiento jurídico las leyes y demás actos que por razones de fondo o de forma sean contrarios al orden constitucional (Rodríguez,1993, p. 145). Dentro de la misma categoría se encuentran la advertencia de inconstitucionalidad y la consulta de inconstitucionalidad que establece el segundo párrafo del numeral 1 del artículo 206 de la Constitución Política, y la objeción de inexequibilidad que consagra el artículo 183, numeral 6 de la Norma Fundamental (Constitución Política, 2004).

2. Antecedentes

La Constitución Política de 1941, incluyó por primera vez en la vida republicana panameña, un Título de Instituciones de Garantía, en el cual dispuso confiar a la Corte Suprema de Justicia “la guarda de la integridad de la Constitución”, al dotarla de la facultad de “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones denunciados ante ella como inconstitucionales por cualquier ciudadano, con audiencia del Procurador General de la Nación” (Constitución Política, 1941, art. 188). Como puede verse, en un inicio, el objeto del control constitucional en Panamá se encontraba limitado a las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones. Las restricciones que caracterizaban en esa época este mecanismo para la tutela de la supremacía constitucional, se hacen más notorias al examinar las disposiciones de la Ley 7 de 1941, publicada en la Gaceta Oficial Nº 8453 de 14 de febrero de 1941, la cual reafirmaba que la legitimación activa para presentarla solo la tenían los ciudadanos panameños, (art. 1); restringía la presentación de alegatos al petente ( art. 4) y disponía que la Corte al resolver este tipo de negocios no se debía ceñir a examinar la disposición tachada de inconstitucional a la luz de los textos citados en la demanda, sino que debía examinarla por sus diferentes fases y aspectos, comparándola con todos los preceptos de la Constitución que estimen pertinentes al caso y con el espíritu que informa dicha Constitución (art. 6).

La Constitución de 1946 mantuvo la competencia para conocer de la guarda de la integridad constitucional en la Corte Suprema de Justicia y expandió el universo de actos susceptibles de control constitucional a través de la demanda de inconstitucionalidad, al disponer que la misma podía presentarse por razones de fondo o de forma y sobre todas las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos acusados ante ella (Constitución Política, 1946, art. 167).

En desarrollo de esta última disposición constitucional, la Asamblea Nacional expidió la Ley 46 de 24 de noviembre de 1956, publicada en la Gaceta Oficial Nº13.117 de 6 de diciembre de 1946, sobre Instituciones de Garantía, que hizo recaer privativamente en el Pleno de la Corte Suprema de Justicia la competencia para resolver en una sola instancia, sobre la inconstitucionalidad de todas las leyes, decretos leyes, decretos, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de autoridad e impugnados por razones de fondo o forma (Ley 46, art. 60 d), así como lo relativo a su interposición, sustanciación, efectos de la sentencia y el régimen de impedimentos aplicables. Puede decirse que la Ley 46 estableció las bases sobre las cuales, con pocas variantes, se ha tramitado las acciones de inconstitucionalidad en Panamá al establecer algunos aspectos relevantes que merecen ser mencionados: el carácter de acción pública de la demanda de inconstitucionalidad, al precisar que puede ser interpuesta por cualquier persona (art. 65); la indisponibilidad del objeto de la demanda, ya que dispuso que el demandante no podía desistir de la acción constitucional una vez presentada; un término para que el demandante o cualquier interesado pudiesen presentar alegatos (art. 70); el principio de universalidad, al señalar que, al momento de decidir, la Corte no se ceñirá a estudiar las normas tachadas de inconstitucionales únicamente a la luz de las normas citadas en la demanda, sino que debe examinarla confrontándola con todos los preceptos de la Constitución que estime pertinente (art.72); la posibilidad de que el Ministerio Público o el demandante solicitasen la aclaración de la sentencia sobre puntos oscuros de la parte resolutiva o pronunciamiento sobre puntos omitidos lo cual, a nuestro juicio era más conveniente para los fines del proceso constitucional que el sistema de aclaración vigente en la actualidad.

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1972, no hubo mayores cambios en lo que respecta a la acción de inconstitucionalidad, y la reforma constitucional de 1983 tampoco produjo diferencias significativas en el diseño del control de constitucionalidad objetivo, por vía directa. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código Judicial de 1987, sí se generó un cambio importante, pues dicho cuerpo normativo derogó por completo la Ley 46 de 1946 y sus modificaciones, al regular la materia que contenían en el Libro IV sobre instituciones de garantía, aunque en lo que respecta a la acción de inconstitucionalidad se reprodujeron, casi por completo, las disposiciones de la Ley 46 de 1956 (Giannareas y Rodríguez, 2017, p. 841).

3. Tramitación

El Código Judicial en el artículo 2559, señala expresamente que la acción de inconstitucionalidad debe ser presentada a través de apoderado legal y puede ejercitarse contra leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos, lo que la reviste de una singular amplitud, pues permite impugnar prácticamente cualquier acto de autoridad, verbal o escrito. Los cargos de infracción constitucional que se plantean en una acción de inconstitucionalidad pueden recaer sobre aspectos de forma o de fondo, de modo que puede demandarse además del contenido del acto, el desconocimiento del proceso de formación del acto demandado o de la ley y obtenerse la declaratoria de inconstitucionalidad, sin que el Pleno de la Corte llegue siquiera a examinar el contenido de fondo de la norma atacada. Por otro lado, en atención a lo que dispone el artículo 206, numeral 1 de la Constitución (2004) y el artículo 2563 del Código Judicial, la tramitación de la demanda de inconstitucionalidad se lleva a cabo con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, según el turno que les corresponda. El artículo 2564 del Código Judicial contempla dentro una fase de alegatos en la cual, por tratarse de un proceso cuya decisión surtirá efectos erga omnes, se permite al demandante y a todas las personas interesadas emitir sus argumentos en favor o en contra de la inconstitucionalidad pretendida.

4. Características

El connotado constitucionalista panameño César Quintero, en una conferencia en la Escuela Judicial en 1997, estableció unas características de la acción de inconstitucionalidad, del proceso de inconstitucionalidad y los efectos de la sentencia constitucional que, a la fecha, siguen siendo útiles para el estudio ordenado de la materia, por lo cual acudiremos a ellas para explicar los rasgos actuales de la acción de inconstitucionalidad:

a. Es una acción pública o popular, porque puede ser promovida por cualquier persona a través de abogado (p. 32, 1).

b. Es imprescriptible, ya que es posible interponerla en cualquier momento, sin que tenga trascendencia para su presentación el tiempo que haya transcurrido desde que el acto atacado por esta vía haya sido dictado (p. 32, 2). Sin embargo, sobre este aspecto, es importante destacar que esta característica implica que la acción de inconstitucionalidad puede ─en muchos casos─ comprometer la seguridad jurídica, al permitir impugnar actos o sentencias décadas después de que los mismos han quedado en firme o expulsar del ordenamiento jurídico, actos que por largo tiempo han sido el sustento de una gran cantidad de decisiones administrativas.

c. La sentencia que declara un acto inconstitucional es intangible, lo que significa que no es susceptibles de ser impugnadas a través de acciones o recursos de ninguna naturaleza (p. 32, 3). Al respecto vemos que el párrafo final del artículo 206 de la Constitución de esta intangibilidad se expone en términos de que estas sentencias son finales, definitivas y obligatorias. Quintero (1997) explica al respecto que estos términos son “ampulosos e insustanciales”, y lo que pretenden describir es que los fallos de la Corte en materia de inconstitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (p. 33). Sin embargo, consideramos que esta característica se ha visto relativizada por el control de convencionalidad efectuado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues si bien en el orden jurídico interno no puede cuestionarse la sentencia que decide una acción de inconstitucionalidad, lo cierto es que las decisiones de la Corte Interamericana contra Panamá pueden alterar la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia frente a una demanda de inconstitucionalidad, como ocurrió en el caso Baena Ricardo y otros contra Panamá, decidido a través de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2 de septiembre de 2001. Otra discusión que ha tenido lugar en cuanto a los efectos de la sentencia es en razón a lo que se denomina estabilidad de la cosa juzgada constitucional. En este sentido observamos que existen pronunciamientos del Pleno de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que aun cuando el numeral 3 del artículo 206 de la Constitución Política dispone que las decisiones de la Corte en materia de inconstitucionalidad son finales, definitivas y obligatorias y lo que resuelve la Corte adquiere lo que la jurisprudencia ha llamado cosa juzgada constitucional, “dicha regla tiene su excepción en los llamados supuestos de relatividad o inestabilidad de la cosa juzgada, que puede darse en casos de:

1.  Inconstitucionalidad sobreviniente como consecuencia de cambios o reformas constitucionales.
2.  Demandas planteadas por vicios de forma de una ley o acto cuyo contenido material haya sido confrontado y declarado conforme al texto de la Carta Política por el tribunal constitucional.
3. Planteamiento de vicios de fondo completamente distintos a los previamente examinados por la Corte. (Cfr. Sentencia del Pleno de 16 de diciembre de 1996. Ponente: Mgdo. Fabián Echevers)”. (Sentencias del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 2012 y 2013).

d. La Corte Suprema no puede declarar de oficio la inconstitucionalidad o inconstitucionalidad de ninguna norma o acto jurídicos (p. -33,4). De allí que, cuando el Pleno detecte que existen otras normas de igual contenido que la demandada o dependientes de aquella que entran en conflicto con la Constitución Política no puede extender, de manera oficiosa, los efectos de la sentencia que se dicta en un caso concreto a esas otras disposiciones legales o reglamentarias, al no existir en Panamá la inconstitucionalidad por conexión o por consecuencia. Así lo ha afirmado el Pleno de la Corte en las Sentencias de inconstitucionalidad en las Sentencias de 28 de septiembre de 2001, 10 de septiembre de 2003 y 11 de agosto de 2014, entre otras.

e. La guarda de la integridad está centralizada en la Corte Suprema de Justicia desde 1941 (Quintero, p.33,5). Este punto, ha merecido en épocas más cercanas importantes líneas de juristas panameños y extranjeros. Al respecto, Chen (2014, p. 71) expresa que “Hasta hace pocos años, en Panamá no había discusión sobre la calificación del sistema de justicia constitucional panameño como modelo mixto. Posición que en la actualidad es sostenida por algunos autores, pero que a partir de un trabajo publicado por el profesor Allan R. Brewer-Carías, ha sido aceptado el modelo concentrado de control de constitucionalidad como el que sigue la justicia constitucional panameña”. Sobre el tema Mejía (2019) aclara que el control de constitucionalidad de las leyes y demás actos fue difuso en Panamá desde 1917 hasta 1941, pues se dejaba en manos de todos los jueces la determinación de si una norma jurídica era o no compatible con la Constitución, lo cual no tenía como fundamento la Constitución, sino algunas disposiciones del Código Civil de 1917. Señala que “en concordancia con el Código Judicial de 1917, se advierte la existencia de un sistema difuso a partir de ese año.

Tres normas del Código Civil –artículos 12, 15 y 35- se encargaban de resaltar la supremacía de la Constitución, mientras que una del Código Judicial –artículo 4- no solo reiteraba esa supremacía, sino que le imponía a los funcionarios judiciales la prohibición de aplicar leyes, acuerdos municipales y decretos del Poder Ejecutivo que fuesen contrarios a la Constitución […] Con posterioridad se promulgó la Constitución de 1941 que consagró un control concentrado de constitucionalidad de las leyes, atribuyéndole a la Corte Suprema de Justicia la competencia exclusiva para “…decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones denunciados ante ella como inconstitucionales por cualquier ciudadano”. Desde 1941 hasta el presente, todas las constituciones que han regido en Panamá han establecido un control concentrado de constitucionalidad no solo de las leyes sino de otros dispositivos normativos”. (Mejía, 2019).

f. Las sentencias que se dictan sobre acciones de inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes, (Quintero, p. 33, 6). Al respecto Quintero hace la salvedad que, como quiera que los actos individualizados emitidos por autoridad pública también pueden ser objeto de demandas de inconstitucionalidad, esa característica solo opera para las sentencias referidas a normas de carácter general.


g. Los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad respecto a las normas que declaran contrarias a la Constitución no son retroactivos, es decir, que sus efectos por regla son hacia el futuro (ex nunc). No obstante, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha estimado que, si la acción está dirigida contra un acto individualizado que es declarado inconstitucional, puede dictarse una sentencia con efectos hacia el pasado (ex tunc), (Quintero, p. 33), todo ello con la finalidad de que pueda darse el restablecimiento del derecho constitucional vulnerado y la sentencia no sea inocua. Así ha acontecido en los casos decididos a través de las Sentencias de Inconstitucionalidad dictadas por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el 3 de agosto de 1990, el 17 de julio de 2007 y el 3 de junio de 2014, entre otras. De igual modo, la Corte ha dictado sentencias atípicas, que se apartan del modelo de decisión clásico de constitucional o inconstitucional. Así, por ejemplo, en la Sentencia de 6 de mayo de 2014, en la cual la Corte difirió los efectos del fallo, al concederle al Órgano Ejecutivo, el término de un (1) año, a partir de la publicación de la sentencia en la Gaceta Oficial para realizar el pago del incremento salarial que les correspondía a los psicólogos que tuviesen derecho a ello, debido a lo decidido. Otro ejemplo de sentencia atípica es la sentencia de 23 de mayo de 2006, a través de la cual la Corte declaró inconstitucionales las frases la viuda, la cónyuge y todas las palabras o frases que hacen referencia a que solo las mujeres tienen el derecho de acceder a la pensión de viudez que otorga la Caja de Seguro Social, pero, en lugar de eliminar tales expresiones, dictó una sentencia aditiva, incorporando a las normas demandadas las referencias al viudo o el cónyuge. De igual manera, a través de la Sentencia de 14 de junio de 2014, el Pleno dictó una sentencia aditiva integradora estableciendo que, en el lugar de la frase declarada inconstitucional, se adicione a la norma demandada la frase “partes iguales, a las Organizaciones Sociales y Sindicatos de artistas intérpretes o ejecutantes y similares, debidamente registrados en el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para evitar dejar un vacío al declarar inconstitucional una frase de la disposición demandada”.

Bibliografía

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Jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá.
Sentencia de Justicia de 3 de agosto de 1990. Demanda de Inconstitucionalidad.
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Sentencia de 17 de julio de 2007. Demanda de Inconstitucionalidad.
Sentencia de 18 de junio de 2012. Demanda de Inconstitucionalidad.
Sentencia de 6 de mayo de 2014. Demanda de Inconstitucionalidad.
Sentencia de 3 de junio de 2014. Demanda de Inconstitucionalidad.
Sentencia de 14 de junio de 2014. Demanda de Inconstitucionalidad.
Sentencia de 11 agosto de 2014. Demanda de Inconstitucionalidad.
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Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2 de septiembre de 2001 (Fondo, reparaciones y costas). Caso Baena Ricardo y otros contra Panamá.

Textos Jurídicos

Constitución Política de la República de Panamá de 1904.

Constitución Política de la República de Panamá de 1941.

Constitución Política de la República de Panamá de 1946.

Constitución Política de la República de Panamá de 1972, reformada por los actos reformatorios de 1998, por el acto constitucional de 1983 y los Actos Legislativos Nº 1 y Nº 2 de 1994

Constitución Política de la República de Panamá de 2004.

Código Judicial de la República de Panamá.

Ley 7/1941. Gaceta Oficial Nº8453 de 14 de febrero de 1941.

Ley 46/1956. Gaceta Oficial Nº13.117 de 6 de diciembre de 1956.