Preguntas frecuentes
El constitucionalismo es una corriente de pensamiento que procura tanto la limitación del poder político, como el reconocimiento y la garantía de los derechos fundamentales.
Es una forma particular de entender el poder del Estado, que adquiere gran predicamento desde el siglo XVIII, a raíz de la independencia de los Estados Unidos de América y de la Revolución Francesa.
En la actualidad, el constitucionalismo como esfuerzo por controlar el poder político mediante el ordenamiento constitucional es indispensable para el mantenimiento de la democracia, pues es en la constitución donde se establece la forma en que se eligen a los gobernantes, sus atribuciones y limitaciones, y el período por el cual gobiernan. Característico del constitucionalismo es el principio de la separación de los poderes públicos (usualmente, Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y el respeto de los derechos fundamentales.
Una Constitución es la norma jurídica fundamental y suprema de un Estado. El texto al que llamamos Constitución contiene las reglas y principios fundamentales, configura el régimen político y la forma de gobierno.
La Constitución se consolidó en el mundo moderno como una herramienta para controlar y regular el poder político, así como para dar reconocimiento a los derechos fundamentales. En este sentido, la Constitución es indispensable para sujetar el poder político al Derecho y evitar que dicho poder se decante por la arbitrariedad y el abuso. De allí que la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, de 1789, en el famoso artículo 16 sentenció: «Una sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución.»
Las constituciones pueden clasificarse atendiendo a diferentes rasgos formales o materiales.
En relación a la forma, se suele distinguir entre constituciones no escritas y escritas, dependiendo de si el Estado se organiza únicamente sobre usos y costumbres, o si lo hace apoyado en reglas y principios plasmados en textos escritos. En la actualidad las constituciones son casi siempre escritas. De igual forma, las constituciones escritas pueden quedar plasmadas en uno o varios textos articulados entre sí, pero lo usual es que se trate de un único documento.
Las constituciones también se clasifican dependiendo de la dificultad o facilidad de ejecutar su reforma. Según este criterio, se dice que una constitución escrita es rígida o flexible. Típicamente, es flexible la constitución que puede ser reformada utilizando el mismo procedimiento que se usa para la formación de las leyes, y es rígida la constitución que prevé un mecanismo de reforma más complicado. Los países que distinguen el procedimiento de formación de la ley del procedimiento de reforma de la constitución exigen más debates parlamentarios para tramitar la reforma constitucional que para la formación de la ley, o exigen una mayoría parlamentaria más amplia para la reforma constitucional, que la que se requiere para aprobar la ley.
Una de las clasificaciones más conocida es la del jurista Karl Löwenstein, quien señaló que, dependiendo de la mayor o menor eficacia, las constituciones pueden ser normativas, nominales o semánticas. Una constitución normativa sería la que es realmente aplicada; sería nominal cuando sus disposiciones no se cumplen enteramente y, por último, sería semántica cuando es utilizada para aparentar la adopción de instituciones constitucionales. Naturalmente, lo deseable es que toda constitución democrática sea normativa.
También hay clasificaciones que destacan la forma en las constituciones fueron adoptadas en el pasado. Así, una constitución otorgada es aquella que nace de la concesión de un monarca que pretende dar marco jurídico al ejercicio de su poder, pero manteniendo materialmente su posición de soberano. Además de las constituciones otorgadas, los monarcas podían pactar la adopción de constituciones con otros actores políticos relevantes, típicamente el parlamento. Las constituciones pactadas expresaban un estado de cosas en las que la soberanía era compartida entre el monarca y el parlamento (o el pueblo, representado por el parlamento). Por último, las constituciones que se reconocen exclusivamente como producto de la soberanía nacional o popular, son las que responden mejor a la época en que vivimos.
En esta última línea, si se pretende clasificar las constituciones en relación a las filosofías jurídico-políticas que inspiran su adopción, suele distinguirse entre constituciones individualistas, en las que se reconocen principalmente derechos individuales, civiles y políticos, y en las que las facultades del Estado son limitadas (por ejemplo la constitución de 1904), y constituciones sociales, en las que los derechos económicos, sociales y culturales quedan consagrados, al igual que importantes facultades del Estado para intervenir en la economía (por ejemplo, la constitución mexicana de 1917). Hoy en día las constituciones suelen reunir en su texto principios y reglas propios del constitucionalismo liberal o individualista, junto a principios y reglas del constitucionalismo social.
Una constitución escrita suele estar integrada por cuatro partes: un preámbulo, una parte dogmática, una parte orgánica y disposiciones relativas a la reforma.
El preámbulo normalmente hace referencia a los objetivos o fines de la constitución y suele reflejar los principios y valores que guiaron a los constituyentes que elaboraron la constitución. Cabe destacar que el actual preámbulo de la constitución panameña señala que esta fue decretada invocando la protección de Dios «con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración regional (…)».
La parte dogmática es aquella que contiene los derechos fundamentales que se pretenden proteger mediante la constitución, así como los principios básicos que orientan toda la actividad del Estado. En este sentido, las constituciones suelen tener un título dedicado a los derechos fundamentales (con frecuencia agrupados como individuales o colectivos, civiles y políticos, sociales, económicos y culturales) y otro dedicado a la configuración básica del Estado, en el que se describe el régimen político (si es presidencial o parlamentario; monárquico o republicano; federal o unitario, por ejemplo), y otros elementos importantes del sistema constitucional.
La parte orgánica, como su nombre lo indica, es aquella que contiene las disposiciones relativas a los órganos de gobierno y la regulación del poder público en general. En esta parte se encuentran, por ejemplo, las disposiciones sobre el órgano legislativo, el órgano ejecutivo, el órgano judicial, los regímenes locales, la fuerza pública y todo lo relativo al funcionamiento del gobierno como tal.
Por último, las disposiciones relativas a la reforma es aquella parte de la constitución que regula el procedimiento mediante el cual la constitución puede ser reformada. Normalmente las constituciones tienen un título denominado «Reforma de la Constitución» en el cual se establece este procedimiento, que suele ser más exigente que el requerido para la formación de las leyes. En su Título XIII sobre «Reforma de la Constitución», la Constitución Política de Panamá prevé tres mecanismos distintos para su reforma, dos en el artículo 313 y uno en el artículo 314.
En los regímenes democráticos las constituciones las hacen los pueblos. El pueblo, entendido como la reunión de los nacionales de un Estado, es así llamado “titular del poder constituyente”.
Relacionado con lo anterior, el artículo 2 de la Constitución Política vigente dice: “El Poder Público sólo emana del pueblo.” Es decir, la legitimidad de la actuación de las autoridades en nombre de los panameños y panameñas en general, se debe apoyar en la adopción democrática de las normas constitucionales bajo las cuales se integran y operan.
En la adopción democrática de las constituciones, no todos los individuos se activan de forma idéntica. Uno de los roles principales, es el de los electores: panameños y panameñas que han alcanzado la mayoría de edad (fijada en Panamá en los 18 años). Ellos son quienes eligen diputados constituyentes y votan en las consultas populares. Integran también el pueblo, y cumplen un rol importante, los diputados y diputadas constituyentes elegidos para hacer la tarea de aprobar una constitución. Así, dependiendo de los procedimientos específicos que en un país determinado se utilicen para hacer una constitución, habrá una mayor o menor participación de las personas: eligiendo diputados y diputadas a una asamblea constituyente, o votando a favor o en contra de un proyecto de constitución, en referéndum.
Sin embargo, la participación popular trasciende el rol del elector, o del diputado constituyente. En las etapas previas a los momentos electorales, y durante la deliberación pública sobre los contenidos potenciales de la constitución, la participación es fundamental. Hacer una constitución es un acto de tal trascendencia, que exige la participación más amplia posible.
Por otro lado, como veremos más adelante, las constituciones también se reforman. Las reformas democráticas a las constituciones también exigen procedimientos en los que debe asegurarse la participación popular. Con frecuencia, las reformas involucran la participación de diputados y diputados comunes, es decir, que han sido elegidos popularmente principalmente para la adopción de leyes (pero que están facultados también para reformar la Constitución), y consultas populares.
Una constitución escrita suele estar integrada por cuatro partes: un preámbulo, una parte dogmática, una parte orgánica y disposiciones relativas a la reforma.
El preámbulo normalmente hace referencia a los objetivos o fines de la constitución y suele reflejar los principios y valores que guiaron a los constituyentes que elaboraron la constitución. Cabe destacar que el actual preámbulo de la constitución panameña señala que esta fue decretada invocando la protección de Dios «con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración regional (…)».
La parte dogmática es aquella que contiene los derechos fundamentales que se pretenden proteger mediante la constitución, así como los principios básicos que orientan toda la actividad del Estado. En este sentido, las constituciones suelen tener un título dedicado a los derechos fundamentales (con frecuencia agrupados como individuales o colectivos, civiles y políticos, sociales, económicos y culturales) y otro dedicado a la configuración básica del Estado, en el que se describe el régimen político (si es presidencial o parlamentario; monárquico o republicano; federal o unitario, por ejemplo), y otros elementos importantes del sistema constitucional.
La parte orgánica, como su nombre lo indica, es aquella que contiene las disposiciones relativas a los órganos de gobierno y la regulación del poder público en general. En esta parte se encuentran, por ejemplo, las disposiciones sobre el órgano legislativo, el órgano ejecutivo, el órgano judicial, los regímenes locales, la fuerza pública y todo lo relativo al funcionamiento del gobierno como tal.
Por último, las disposiciones relativas a la reforma es aquella parte de la constitución que regula el procedimiento mediante el cual la constitución puede ser reformada. Normalmente las constituciones tienen un título denominado «Reforma de la Constitución» en el cual se establece este procedimiento, que suele ser más exigente que el requerido para la formación de las leyes. En su Título XIII sobre «Reforma de la Constitución», la Constitución Política de Panamá prevé tres mecanismos distintos para su reforma, dos en el artículo 313 y uno en el artículo 314.
No existe una manera única de hacer constituciones. Esto es verificable al examinar la historia constitucional de cualquier Estado. Sin embargo, hacer democráticamente una constitución exige asegurar la participación del pueblo en el proceso, pues es el pueblo quien se da a sí mismo sus normas fundamentales. Frecuentemente eso implica aspectos como la reunión de una asamblea constituyente (integrada por representantes populares elegidos democráticamente) o la ratificación popular del texto constitucional.
En Panamá, las cuatro constituciones del siglo XX (1904, 1941, 1946 y 1972) fueron producidas mediante procedimientos diferentes. Cuando la Constitución de 1941 reemplazó a la de 1904, se convocó a la ratificación popular del proyecto de nueva constitución, pero no una asamblea constituyente. Cuando la Constitución de 1946 reemplazó a la Constitución de 1941, se convocó a una asamblea constituyente, pero no hubo ratificación popular del texto que produjo. En ambos casos se utilizaron procedimientos adoptados para cada caso concreto, sin que hubieran estado previstos dichos procedimientos en la Constitución que se reemplazaba. Es decir, no se utilizaron las disposiciones de reforma para enmarcar jurídicamente el reemplazo de una Constitución por otra.
A diferencia de los ejemplos históricos mencionados, nuestra Constitución vigente contempla desde 2004 un procedimiento explícito para ser reemplazada: El procedimiento de la Asamblea Constituyente Paralela, que se encuentra desarrollado en el artículo 314 de la Constitución.
Los procedimientos de reforma, y el procedimiento para adoptar una nueva Constitución, se encuentran contenidos en el Título XIII de la Constitución Política, que contiene los artículos 313 y 314, que dicen así:
ARTICULO 313. La iniciativa para proponer reformas constitucionales corresponde a la Asamblea Nacional, al Consejo de Gabinete o a la Corte Suprema de Justicia. Dichas reformas deberán ser aprobadas por uno de los siguientes procedimientos:
Por un Acto Constitucional aprobado en tres debates por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, el cual debe ser publicado en la Gaceta Oficial y transmitido por el Órgano Ejecutivo a dicha Asamblea, dentro de los primeros cinco días de las sesiones ordinarias siguientes a la instalación de la Asamblea Nacional electa en las últimas elecciones generales, a efecto de que en su primera legislatura sea debatido y aprobado sin modificación, en un solo debate, por la mayoría absoluta de los miembros que la integran.
Por un Acto Constitucional aprobado en tres debates por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, en una legislatura, y aprobado, igualmente, en tres debates, por mayoría absoluta de los miembros de la mencionada Asamblea, en la legislatura inmediatamente siguiente. En esta se podrá modificar el texto aprobado en la legislatura anterior. El Acto Constitucional aprobado de esta forma deberá ser publicado en la Gaceta Oficial y sometido a consulta popular directa mediante referéndum que se celebrará en la fecha que señale la Asamblea Nacional, dentro de un plazo que no podrá ser menor de tres meses ni exceder de seis meses, contados desde la aprobación del Acto Constitucional por la segunda legislatura.
ARTICULO 314. Podrá adoptarse una nueva Constitución, a través de una Asamblea Constituyente Paralela, que podrá ser convocada por decisión del Órgano Ejecutivo, ratificada por la mayoría absoluta del Órgano Legislativo, o por el Órgano Legislativo con el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros, o por iniciativa ciudadana, la cual deberá ser acompañada por las firmas de, por lo menos, el veinte por ciento de los integrantes del Registro Electoral correspondiente al 31 de diciembre del año anterior a la solicitud. En este caso, los peticionarios tendrán hasta seis meses para cumplir con este requisito de conformidad con el reglamento que al efecto expida el Tribunal Electoral.
Le corresponderá al Tribunal Electoral acoger la iniciativa propuesta y hacer la convocatoria a la elección de constituyentes, en un término no menor de tres meses ni mayor de seis meses desde la formalización de la solicitud de convocatoria. Realizada la elección, la Asamblea Constituyente Paralela se instalará formalmente e iniciará sus deliberaciones por derecho propio, tan pronto el Tribunal Electoral entregue las credenciales respectivas a sus integrantes.
La Asamblea Constituyente Paralela estará integrada por sesenta constituyentes, quienes deberán representar proporcionalmente a los panameños de todas las provincias y comarcas, de acuerdo con la población electoral, y se permitirá, además de la postulación partidaria, la libre postulación. Para estos efectos, el Tribunal Electoral deberá establecer en la convocatoria el sistema electoral aplicable a la elección de constituyentes.
La Asamblea Constituyente Paralela podrá reformar la actual Constitución de forma total o parcial, pero en ningún caso las decisiones que adopte tendrán efectos retroactivos, ni podrán alterar los periodos de los funcionarios electos o designados, que estén ejerciendo su cargo al momento en que entre en vigencia la nueva Constitución. La Asamblea Constituyente Paralela tendrá un periodo no menor de seis meses ni mayor de nueve meses, para cumplir con su labor y entregar al Tribunal Electoral el texto de la Nueva Constitución Política aprobada, la cual será publicada de inmediato en el Boletín del Tribunal Electoral.
El nuevo Acto Constitucional aprobado con arreglo a este método será sometido a referéndum convocado por el Tribunal Electoral en un periodo no menor de tres meses, ni mayor de seis meses, contado a partir de la fecha de su publicación en el Boletín del Tribunal Electoral.
El Acto Constitucional aprobado con arreglo a cualquiera de los procedimientos señalados en este artículo y en el artículo anterior, empezará a regir desde su publicación en la Gaceta Oficial, la cual deberá hacerse por el Órgano Ejecutivo, dentro de los diez días hábiles que siguen a su ratificación por la Asamblea Nacional, o dentro de los treinta días hábiles siguientes a su aprobación mediante referéndum, según fuere el caso, sin que la publicación posterior a dichos plazos sea causa de inconstitucionalidad.