RENTA SUSTITUTIVA

Renta sustitutiva

Por: Julio Pérez

 

La renta sustitutiva la puedo definir como el requisito constitucional en el cual los diputados no pueden expedir una ley que reduzca los ingresos que el Estado espera recaudar o percibir en un periodo fiscal (un año) sin a su vez aumentar o crear nuevos ingresos. Es decir, no se puede crear, mediante ley, una exoneración fiscal en la cual un específico grupo de la población no pague impuestos, sin que se cree a la vez otra fuente de ingresos. Por ejemplo, si se desea que los centros de investigación científica estén exentos temporalmente de algún impuesto (ya que promueven el desarrollo), será necesario subir el impuesto al tabaco o crear un impuesto para las actividades mercantiles que produzcan daños al ambiente. Pero, además, para comprobar que en efecto tal exoneración para la ciencia es necesaria y está justificada, se necesita un estudio costo beneficio, que declare que el mismo es positivo para la sociedad ya que los efectos del gasto o sacrificio fiscal (el incentivo o la exoneración) son menores al desarrollo que se generará, las plazas de empleo y en general los efectos económicos o sociales de la misma. En pocas palabras, los diputados tienen una limitación constitucional, en la cual para rebajar los ingresos esperados del Estado en un periodo fiscal deben poder sustentar técnicamente tal medida. 

El principio de la renta sustitutiva está consagrado en el artículo 276 de la Constitución política, que establece que la Asamblea Nacional no podrá expedir leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de las mismas. 

Este mandato constitucional proporciona una protección fiscal al presupuesto del Estado contra leyes populistas o improvisadas de parte de los diputados; es una limitación a su poder legislativo. Toda vez que, por ejemplo, en el año 2022 la Asamblea ya aprobó para la vigencia fiscal del año 2023 un presupuesto del Estado que contenía la ordenación de ingresos y gastos, y si en el año 2023 la asamblea reduce ingresos, el presupuesto aprobado se vería comprometido y no se le podrían hacer frente a los gastos previamente acordados y aprobados de común acuerdo entre el órganos Ejecutivo y Legislativo.  

Ahora bien, el Código de Procedimiento Tributario desarrolla este principio constitucional al establecer, en su artículo 7, que la ordenación y aplicación de los tributos se realizará atendiendo al principio constitucional de la renta sustitutiva. Pero la Ley 32 de 1984 de la Contraloría, en el numeral 10 del artículo 11 establece: “La Contraloría emitirá concepto sobre los proyectos de leyes que supriman ingresos comprendidos en el Presupuesto y establezcan rentas sustitutivas o aumenten las existentes, en la forma establecida en el artículo 272 de la Constitución.” Por lo tanto, este principio del derecho tributario se encuentra desarrollado a nivel doctrinal, constitucional y legal. Adicionalmente, en el artículo 9 del Código de Procedimiento Tributario se estipula que la Asamblea Nacional deberá solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas la evaluación del impacto económico de los proyectos de ley que pretendan establecer incentivos fiscales, exenciones, rebajas, creación de tributos nacionales o cualquier otra medida que pudiera afectar la recaudación, antes de iniciar el tercer debate de un proyecto de ley de esta naturaleza.

El gran problema en la práctica es que este este concepto de la Contraloría no se emite, y las leyes son sancionadas sin cumplir este mandato constitucional. Lo que ocasiona que no se esté legislado de forma informada y técnica, sino de forma improvisada. Es necesario que el Legislativo tenga estos conceptos financieros ya que los legisladores no manejan ni saben cómo están las cuentas del fisco; aparte de que no son un ente técnico o financiero, sino un ente de representación popular. 

Este problema habitual y común, en la conducta de la Asamblea Nacional de no solicitar el concepto de la Controlaría sobre proyectos de ley que afecten la recaudación, se constata con la sentencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia de 9 de febrero de 2017, publicada en Gaceta Oficial No. 28567 de 12 de julio de 2018, donde dictaminó lo siguiente: “Por su parte, la lectura de la disposición sometida a control constitucional objetivo deja claro que la misma establece una modificación del porcentaje de los ingresos brutos que deben pagar los operadores de máquinas tragamonedas tipo “A” que baja del 19% al 18% del 1 de abril de 2012 al 1 de enero de 2014, todo lo cual se hizo sin contar con el informe previo de la Contraloría General de la República, dirigido a garantizar las rentas sustitutivas de los ingresos que se dejarían de percibir a causa de los cambios introducidos y sobre la efectividad fiscal de tales rentas sustitutivas, lo que desconoce el contenido del artículo 276 de la Constitución”. Como quedó establecido en esta dedición de los jueces constitucionales, es fundamental que en la misma norma donde se disminuya un ingreso del Estado o una expectativa de ingreso, también se deba establecer con cual ingreso (no necesariamente tributario) se va a compensar tal pérdida. Esta disminución de ingresos se aprecia claramente en este caso judicial, que hay una reducción en la tarifa a pagar.

Pero en el caso de incentivos fiscales, que por definición son gastos fiscales, la Corte Suprema de Justicia de Panamá parece tener otra interpretación sobre la definición o la aplicación del concepto de renta sustitutiva. Por ejemplo, mediante la sentencia 22 de marzo de 2023, los jueces constitucionales argumentaron, con justa razón, que un incentivo fiscal no es un ingreso, lo que es apenas lógico. Pero además argumentaron que como el artículo 276 de la C.P. establece la probación a la Asamblea Nacional de no expedir Leyes que deroguen o modifiquen las que establezcan ingresos sin que se establezca la renta sustitutiva, entonces como un incentivo no es un ingreso (pero si un gasto, ya que el Estado está dejando de percibir dinero) no aplica la renta sustitutiva.  Yo soy del criterio que en los incentivos fiscales, como reducen los ingresos (es decir, tienen el mismo efecto de reducción de una tarifa), deben ir acompañados de una renta sustitutiva para cumplir con el mandato constitucional. 

En este sentido, según Barra y Jorrat (2002), los gastos tributarios son los ingresos que el fisco deja de percibir debido a la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales que buscan favorecer o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. Para la OCDE (2004), un gasto tributario es una transferencia de recursos públicos realizada mediante reducciones de las obligaciones impositivas en relación a un marco de referencia o “benchmark”, en vez de ser efectuadas a través de un gasto público directo. En CIAT (2011), el gasto tributario se define como los recursos dejados de percibir por el Estado, por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes con relación a un sistema tributario de referencia, con el fin de alcanzar ciertos objetivos de la política económica y social. En suma, existe gasto tributario cuando hay un desvío del marco de referencia, una pérdida de recaudación, un beneficio para ciertos contribuyentes y se persigue ciertos objetivos de política (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2019, p.11).

Por último, merece la pena destacar que el principio de la renta sustitutiva no únicamente es aplicable los ingresos nacionales (o presupuestos nacionales), sino también a los ingresos y presupuestos municipales. Ya que la Ley 37 del 2009 establece en su artículo 121 que el Concejo Municipal no podrá expedir acuerdos municipales que deroguen o modifiquen los acuerdos que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que al mismo tiempo establezca las nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes (sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 30 de noviembre de 2021, publicada en la Gaceta Oficial 29489-A de 7 de marzo de 2022). 

Bibliografía: 

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2019), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe.

Falcón y Tella, R. (2020) Derecho financiero y tributario (parte general), novena edición, Universidad Complutense de Madrid. 

Sentencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia de 22 de marzo de 2023.

Sentencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia de 9 de febrero de 2017.

Sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de 30 de noviembre de 2021.