PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Procuraduría General de la Nación

Por: Demetrio Dobras

 

1. Concepto

Institución de orden constitucional integrada al Ministerio Público, con independencia funcional, administrativa y presupuestaria, que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional con el objetivo de defender los intereses del Estado y los municipios, perseguir los delitos y las contravenciones de disposiciones constitucionales o legales, y ejercer la acción penal en aquellos casos que determine la ley.

2. Antecedentes históricos

En la época en que el istmo de Panamá se unió a la Gran Colombia, esta última nación aún no había institucionalizado la figura del procurador General de la República, pese a que el Libertador Simón Bolívar ya había previsto su creación en el Reglamento provisorio para el establecimiento del Poder Judicial, que se emitió en febrero de 1819, pocos días después de haberse instalado el Congreso Nacional de Angostura. Fue la Constitución colombiana de 1830, en el artículo 100, la que instituye por primera vez el cargo de procurador General de la Nación, quien ejercería el Ministerio Público como agente del Poder Ejecutivo, para la defensa de la observancia de las leyes y la promoción de los intereses nacionales y cuanto concierna al orden público (García Orrego, 2022).

Al separarse Panamá de Colombia en 1903, la Junta de Gobierno Provisional dicta disposiciones sobre organización del Ministerio Público en los artículos 54 y siguientes del Decreto 19 de 1903. En marzo de 1904 entra a regir la Constitución y con ella las disposiciones referentes a la estructura y funciones del Ministerio Público, consignadas en los artículos del 110 al 114, correspondientes al Título XI.

Para el adecuado desarrollo de la Constitución de 1904 se aprueban varias leyes, como el Código Judicial de 1872, que entra a formar parte de la legislación vigente en virtud de lo dispuesto en la Ley 37/1904; la Ley 58/1904, que desarrolla, en el Título XI, lo relativo a la estructura del Ministerio Público, funciones de sus agentes, periodo de duración del cargo, impedimentos y actuaciones en los asuntos judiciales; y la Ley 45/1912, por la cual se autoriza al procurador General de la Nación para promover acusaciones, cuando hubiera justa causa, contra los más altos cargos del Gobierno y la judicatura, por hechos criminosos o por su conducta oficial (art. 73). Años más tarde, en 1917, entra a regir un nuevo Código Judicial que, si bien mantuvo la organización judicial de influencia colombiana que adoptó Panamá al poco tiempo de su separación —incluida la del Ministerio Público, regulado en el Título XI del Libro I—, atribuyó al Órgano Judicial, a través de juzgados de instrucción, la responsabilidad de instruir el sumario, función que hasta ese momento era ejercida por funcionarios administrativos que no desempeñaban tareas judiciales ni estaban preparados para realizar aquella función.

En 1937, el Libro I del Código Judicial de 1916 es reemplazado por el Código Organización Judicial —Ley 25/1937—, que reguló la organización del Ministerio Público en el Título XII (arts. 232-262), pero esta reforma, en lo que respecta a dicha entidad, tuvo una repercusión efímera, ya que años después, en 1941, se aprueba la primera ley orgánica del Ministerio Público —Ley 15/1941—, cuyo mérito más importante fue convertir a los agentes del Ministerio Público en funcionarios de instrucción en toda la República, para que, en ejercicio de sus funciones, actuaran de acuerdo con las leyes procesales en todo lo relativo a la investigación de los delitos que fueran de oficio (art. 19).

En las Constituciones de 1941 y 1946, la integración del Ministerio Público —procurador General de la Nación, fiscales, personeros y demás funcionarios que designe la ley— (art. 140, 1941; art. 177, 1946) era básicamente la establecida en la Constitución de 1904 (con excepción del fiscal superior, que desapareció con la creación de los tribunales superiores de distritos judiciales); sin embargo, la reforma constitucional de 1956 creó, como parte del Ministerio Público, el cargo de procurador auxiliar.

4. Autonomía constitucional

Cuando se determinó en la Constitución de 1904 que el nombramiento del procurador General de la Nación y de los demás agentes del Ministerio Público recaería en el presidente de la República, ya se vislumbraba un primer obstáculo en aras de garantizar la plena autonomía. Debido a ello, se hacía necesario introducir cambios importantes en la Constitución, ya que la atribución exclusiva que se le otorgaba al presidente de la República, en realidad daba cuenta de una clara contradicción entre la facultad del Poder Ejecutivo de hacer los nombramientos del Ministerio Público y la conveniencia y necesidad de que este desempeñara sus funciones con cierta autonomía (Moscote, 1929), e incluso podía hacer pensar que cada presidente nombraba su propio procurador (Quintero, 1970). 

Como resultado del mecanismo para el nombramiento de los agentes del Ministerio Público contemplado en la Constitución de 1904, los tres primeros quinquenios que transcurrieron tras nuestra separación de Colombia se caracterizaron por una elevada rotación de procuradores, y solo a partir de 1931 es cuando se logra estabilizar el liderazgo de la institución en cabeza del procurador (Noriega, 2021). Esta estabilización se atribuye, en parte, a los cambios que introdujo el Acto Legislativo de 18 de diciembre de 1928, con arreglo a los cuales se estableció que el nombramiento del procurador General de la Nación y el de sus suplentes recaería en la Asamblea Nacional, mediante ternas presentadas por la Corte Suprema de Justicia (art. 67.8). El método de designación por la Asamblea Nacional se mantendría en las Constituciones de 1941 (arts. 90.7) y 1946 (art. 120.6), pero cambiaría en la Constitución vigente, al disponer que el nombramiento del procurador General de la Nación y sus suplentes será acordado por el Consejo de Gabinete y el presidente de la República, con sujeción a la aprobación o improbación de la Asamblea Nacional (arts. 161.4 y 200.1).

Como se ha visto en los párrafos que anteceden, el método de nombramiento de los agentes del Ministerio Público ha sido determinante para garantizar la autonomía de esta entidad. Está claro que dicha entidad, si bien colabora en las actividades de los tres órganos del Estado, no pertenece a ninguno de ellos. Gracias a esta autonomía, los agentes del ministerio Público son independientes en el ejercicio de sus funciones y no están sometidos más que a la Constitución y a la ley (art. 331, Código Judicial)

El Ministerio Público es una entidad autónoma que constitucionalmente goza de especiales caracteres de independencia frente a los demás poderes del Estado. Esta autonomía constitucional parte de la idea de que, para que la función cooperadora del Ministerio Público cumpla su objeto, es decir, para que su función vinculadora o relacionadora de las actividades de las tres ramas fundamentales del Gobierno alcance su cometido, es indispensable que las instituciones que lo integran —la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la Administración— sean autónomas con respecto a las dos ramas ante las cuales ejercen sus funciones (Quintero, 1970). Como consecuencia de esta autonomía, la Procuraduría General de la Nación debe “desempeñar sus funciones con exclusividad, o sea, sin intervención de otros órganos estatales, sean ellos de su misma jerarquía o, con mayor razón, excluyendo a los que son de nivel simplemente legal” (Fernández, 2005, p. 281).

3. Estructura organizativa

La Procuraduría General de la Nación ejerce las funciones asignadas al Ministerio Público, al igual que el procurador de la Administración, los fiscales y personeros y los demás funcionarios que establezca la ley (art. 219, Constitución Política; art. 329, Código Judicial).

La máxima autoridad administrativa de la Procuraduría General de la Nación la ejerce un procurador nombrado para un periodo de diez años, mediante acuerdo del presidente de la República y el Consejo de Gabinete, sujeto a la aprobación o improbación de la Asamblea Nacional (arts. 161.4, 200.2 y 221, Constitución Política; arts. 330 y 332, Código Judicial). Para ser procurador se requieren los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia (arts. 221 y 224, Constitución Política; art. 333, Código Judicial). La comprobación de la idoneidad del procurador debe hacerse ante el presidente de la República, y ante él toma posesión de su cargo (arts. 7, 16, 334 y 340, Código Judicial). El procurador tiene la misma categoría, remuneración, garantías, prerrogativas, restricciones y prohibiciones que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (arts. 208, 210, 211, 212 y 216, Constitución Política; arts. 61 y 411, Código Judicial).

El ejercicio de las funciones de la Procuraduría General de la Nación se realiza en distintos niveles, con funciones, labores y obligaciones diversas. Puede el procurador crear nuevas agencias de instrucción o sustituir las existentes e introducir cambios en el número, nomenclatura, organización administrativa y ubicación de las agencias, siempre que todo ello se justifique por las necesidades del servicio y se respete la disponibilidad presupuestaria y las posibilidades económicas del Estado, al igual que el límite presupuestario asignado por la Constitución (art. 229, código Judicial).

4. Funciones

4.1. Funciones especiales del procurador General

Son funciones constitucionales especiales del procurador General de la Nación, las siguientes: 1) acusar ante la Corte Suprema de Justicia a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a esta corporación; y, 2) velar para que los demás agentes del Ministerio Público desempeñen fielmente su cargo, y que se les exija responsabilidad por las faltas o delitos que cometan (art. 222, Constitución Política).

Al referirse a la especial función de acusar a los funcionarios, Quintero (1970) considera que la función del procurador “no consiste necesariamente en acusar en el sentido corriente de este término… [ya] que bien puede ocurrir que, en concepto del Procurador, no haya mérito para condenar —e incluso, para juzgar— al funcionario denunciado y, en tal caso, así debe manifestarlo”; por eso, insiste, más bien, en que los agentes del Ministerio Público deben llevar “la voz del interés público y de la ley” (p. 162). Quizás por esta razón el actual Código Judicial, a fin de esclarecer el alcance de esta función especial del procurador, haya optado por utilizar las expresiones «investigar» y «ejercer las acciones correspondientes» (art. 348.1), en lugar que la de «acusar», por ajustarse más a la función de aquel funcionario en cuanto a llevar la voz del interés público y de la ley.

Además de las funciones constitucionales especiales, la ley atribuye al procurador las siguientes funciones especiales: 1) instruir las sumarias y, en general, ejercer la acción penal en los procesos por delitos cuyo conocimiento esté atribuido a la Corte Suprema de Justicia o a la Sala de lo Penal de esta;  2) promover y sostener los procesos necesarios para la defensa de los bienes e intereses del Estado, observando las instrucciones que sobre el particular reciba del Órgano Ejecutivo, y representar al Estado en las demandas que contra él se sigan ante la Corte Suprema de Justicia;  3) emitir opinión y representar los intereses públicos, según sea el caso, en los procesos relativos al estado de familia, en la forma establecida por la Ley; y,  4) defender ante la Corte Suprema de Justicia los intereses de los municipios y de las demás entidades públicas estatales cuando la Nación no tenga interés en el asunto y la respectiva entidad carezca de representantes ante dicha corporación (art. 348, Código Judicial).

En las funciones 2 y 4, que son de naturaleza eminentemente procesal, el procurador actúa como un abogado del Estado y de los municipios. Además, cuando promueve y sostiene los procesos necesarios para la defensa de los bienes e intereses del Estado, actúa como apoderado del Órgano Ejecutivo, cuyas instrucciones debe observar con respecto a cada proceso específico (Quintero, 1970).

4.2. Otras funciones constitucionales del procurador General

La Procuraduría General de la Nación interviene, en forma alternada con el procurador de la Administración, a efecto de emitir concepto en los procesos de control constitucional siguientes: a) demandas de inconstitucionalidad en contra de leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos impugnados como inconstitucionales; b) consultas que, de oficio o por advertencia de parte interesada, formulen los funcionarios encargados de impartir justicia cuando, en un caso concreto, estimen que la disposición o disposiciones aplicables pueden ser inconstitucionales; y, c) objeciones de inexequibilidad que presente el Órgano Ejecutivo contra proyectos de leyes (art. 206.1, Constitución Política; arts. 86.1 y 2563, Código Judicial).

Adicionalmente, el procurador General de la Nación está facultado para proponer leyes orgánicas ante la Asamblea Nacional, siempre que se trate de la expedición o reformas de los códigos nacionales (núm. 3, lit. a, art. 165, Constitución Política).

4.3. Atribuciones generales de los agentes del Ministerio Público

La Procuraduría General de la Nación, por el tipo de sistema al que se adhiere el Ministerio Público de nuestro país, concentra funciones duales en los procesos penales como funcionario de instrucción y fiscal o acusador en representación de la sociedad. Por tal motivo, ha dicho el Pleno de la Corte Suprema de Justicia que estas funciones duales, unido a la defensa que el Ministerio Público debe hacer de los intereses del Estado o del municipio, la vigilancia de la conducta oficial de los funcionarios públicos y la función de consejería jurídica de los funcionarios administrativos, representan para este órgano “una carga laboral compleja, que se resiente con la adición de otras funciones que no se avienen con la naturaleza y finalidad que la Constitución, en su artículo 217, le atribuye” (véanse las sentencias de 30 de octubre de 1996,  28 de septiembre de 2001 y 10 de septiembre de 2003). En virtud de ello, tampoco podría el Ministerio Público, a través del procurador General de la Nación, reglamentar alguna de las funciones que le atribuye la ley —p. ej.: lo relativo a la instrucción sumarial—, a menos que la propia ley le otorgue expresamente dicha facultad (véase la sentencia de 15 de diciembre de 2000).

4.3.1. Perseguir los delitos y ejercer la acción penal

La persecución penal en los delitos llamados de «acción pública» es el presupuesto de creación del Ministerio Público en su concepción moderna. Esta función aparece expresamente reconocida en la Constitución Política cuando indica que el Ministerio Público tiene la función de perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales (art. 220.4). Debido a esta particular función, los agentes del Ministerio Público, si bien participan en la administración de justicia, lo hacen “en calidad de funcionarios de instrucción mediante el ejercicio de la acción penal” (art. 3, Código Judicial).

Sobre esta especial calidad de los agentes del Ministerio Público como funcionarios de instrucción se ha referido el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al destacar que tal condición los excluye de la calidad de una autoridad judicial o administradores de justicia, ya que “al hablar de autoridad judicial, nos referimos exclusivamente a aquellas facultades inherentes a la investidura del cargo de juez o magistrado como parte de un tribunal competente para conocer determinada causa jurisdiccional, en su función de administrar justicia”; además, el artículo 202 de la Constitución excluye al procurador General de la Nación como parte del Órgano Judicial (sentencia de 17 de julio de 2007).

Queda claro, pues, que el Estado, por medio del Ministerio Público, ejerce la acción penal pública ante los tribunales competentes, cuando tiene noticia sobre la existencia de un hecho de carácter delictivo, perseguible de oficio. La acción penal es una obligación de ineludible cumplimiento para todos los agentes del Ministerio Público, salvo en los casos en que la ley autorice a prescindir de ella. En el ejercicio de esta acción, le corresponde al Ministerio Público la persecución de los delitos, mediante la dirección de la investigación y la práctica (art. 347.5, Código Judicial; arts. 68, 110 y 111, Código Procesal Penal).

En el ejercicio de la función de persecución penal por el Ministerio Público, rige el principio de separación de funciones, según el cual el juez no puede realizar actos que impliquen investigación o el ejercicio de la acción penal, ya que estas funciones corresponden exclusivamente al Ministerio Público, y este, a su vez, no puede realizar actos de naturaleza jurisdiccional (art. 5, Código Procesal Penal).

4.3.2. Velar por la protección de las víctimas

Uno de los principales objetivos político-criminales del nuevo sistema de justicia criminal es la protección de las víctimas. Por esta razón, el Ministerio Público debe velar por que la víctima del delito reciba protección en todas las etapas del procedimiento penal. Igual garantía se extiende a los denunciantes, testigos y colaboradores. Para llevar a cabo esta función, el Ministerio Público debe adoptar las medidas que sean necesarias, incluida la ejecución de un programa para la asistencia y protección (arts. 20 y 69, Código Procesal Penal).

4.3.3. Intervenir como parte en los procesos civiles

El Ministerio Público interviene en los procesos civiles con arreglo a las normas del Libro I del Código Judicial (arts. 584 y 585, Código Judicial). En este sentido, los agentes del Ministerio Público, en los asuntos en que intervengan por mandato de la ley, deben ser citados para la práctica de pruebas (art. 816, Código Judicial), pueden interponer los recursos que prevé la ley (arts. 1119, 1164.9, 1173, 1200 y 1225, Código Judicial) y se les debe dar traslado para que emitan concepto (arts. 1187 y 1227.9, Código Judicial). Adicionalmente, los agentes del Ministerio Público intervienen en el nombramiento o confirmación del curador ad litem designado por el juez para que represente a una persona sin capacidad procesal (arts. 586, 587 y 591, Código Judicial), pueden promover procesos de nulidad de matrimonio, interdicción y denuncia de obra ruinosa (arts. 1298, 1307, 1308 y 1377.14, Código Judicial) y participan en los procesos de filiación (art. 1304, Código Judicial).

Referencias bibliográficas

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Fernández, M. A. (2005). La exclusividad de la función investigadora del Ministerio Público y su vinculación con el quehacer de la defensoría penal. Estudios Constitucionales, 3(2). https://bit.ly/40D87Gz

Fix-Zamudio, H. (2002). Función constitucional del Ministerio Público: tres ensayos y un epílogo. Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM. https://bit.ly/3QApu6r

García Orrego, J. C. (2022). La intervención del Ministerio Público en el proceso penal: ¿una cuestión de utilidad y/o necesidad? Universidad Externado de Colombia.

Moscote, J. D. (1929). Introducción al estudio de la Constitución. La Moderna.

Noriega, Rodrigo (6 de marzo de 2021). La atribulada historia del Ministerio Público. La Prensa. 

Quintero Ponce, C. (1970). El Órgano Judicial y el Ministerio Público [Folleto 2, parte II). 

Ríos A., J. R., (2001). El Ministerio Público. Faros, 8(2). https://bit.ly/3u77gBQ

Sagüés, N. P. (2003). Elementos de derecho constitucional: Vol. I (3.ª ed.). Astrea.

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 1Como quiera que la Ley 402 de 9 de octubre de 2023, que adopta el Código Procesal Civil de la República de Panamá, comenzará a regir a los dos años de su promulgación, hemos optado por citar los artículos del Código Judicial derogados por aquella ley.