PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN

Procuraduría de la Administración

Por: Demetrio Dobras

 

1. Concepto

Institución integrada al Ministerio Público que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional con independencia funcional, administrativa y presupuestaria, para promover y defender la legalidad y el Estado de derecho, y coadyuvar a que la gestión de la Administración pública se desarrolle con estricto apego a los principios de legalidad, calidad, transparencia, eficiencia, eficacia y moralidad, fiscalizando el cumplimiento de la Constitución Política, las leyes, las sentencias judiciales y las disposiciones administrativas.

2. Antecedentes históricos

Los orígenes de la Procuraduría de la Administración se remontan a 1943, cuando la entonces Asamblea Nacional decide desarrollar, con la Ley 135/1943, la jurisdicción contencioso administrativa consagrada en los artículos 190, 191, y 192 de la Constitución Política de 1941. La citada ley, entre otras disposiciones, crea el puesto de fiscal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de libre nombramiento y remoción del presidente de la República (art. 105).  Además, establece, en su Título III, que el Ministerio Público estará representado por el señalado fiscal, quien “deberá intervenir en todas las actuaciones contenciosas que se ventilen en dicho tribunal” (art. 100).

Con la reforma operada por la Ley 33/1946 se modifica la denominación del Título III de la L. 135/1943 —que pasó a llamarse “Del Fiscal del Tribunal”— y se elimina la mención en la que se indica que el fiscal interviene como representante del Ministerio Público. Según se extrae de la Exposición de Motivos, se hacía necesario abandonar el empleo de la expresión «Ministerio Público» con respecto a la jurisdicción contencioso administrativa, porque encerraba “un concepto que induce a dudas con respecto a la naturaleza y calidad del funcionario que representa a la Administración en las controversias que se ventilan en el Tribunal y en que aquel es parte” (Díaz E., 1956, p. 269). 

Para algunos autores, la idea de un fiscal especial en calidad de representante del Ministerio Público no estaba en consonancia con el verdadero rol que este debía desempeñar como “patrono de la Administración pública, y [que], como tal, no ejerce las funciones clásicas del Ministerio Público, siendo su participación ante lo contencioso administrativo en defensa de aquella” (Bernal Herrera, 1994, p. 69).

Al cabo de tres años del establecimiento de la jurisdicción contencioso administrativa se aprueba una nueva Constitución Política. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, creado mediante ley, queda incorporado al texto de la nueva Constitución, pero además de ello, se refuerza en la normativa constitucional su naturaleza como tribunal independiente de los órganos Ejecutivo y Judicial (art. 252). En cuanto al fiscal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Constitución se limita a señalar —en el Capítulo 2 del Título VII, referido al Ministerio Público— el período de seis años en que dicho funcionario ejercería el cargo para el cual habría de ser nombrado (art. 180). 

En 1956, con el acto reformatorio de la Constitución de 1946 —Acto Legislativo n.° 2— se produce la “judicialización del control de legalidad de las actuaciones de la Administración pública” (Hoyos, 2003, p. 4), y con ella, la inevitable desaparición del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la del fiscal que ante él actuaba. De esta manera, las materias de la jurisdicción contencioso administrativa pasaron a ser del conocimiento privativo de la sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia, “con audiencia del procurador general de la Nación o el Procurador Auxiliar” (art. 167). A partir de ese momento, el procurador auxiliar se haría cargo de las funciones del extinto fiscal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ejercería el Ministerio Público junto con el procurador general de la Nación y desempeñaría, por delegación, las funciones de este último en lo tocante a los asuntos contencioso administrativos, conforme lo determinara la ley (art. 177).

Es importante señalar que la medida de judicializar el contencioso administrativo no fue una decisión que habría surgido por casualidad, sino que obedeció a factores tanto legales como políticos. De hecho, desde su creación, la existencia de Tribunal de lo Contencioso Administrativo, así como la del fiscal que en él intervenía, no estuvo exenta de desacuerdos. Así, cuestiones como los frecuentes conflictos de jurisdicción, los actos de nombramiento al servicio del gobernante de turno y el habérsele atribuido al Tribunal lo relacionado con el contencioso electoral, fueron algunas de las razones que eventualmente condujeron a su desaparición (Hoyos, 2003; Morgan, 1961).

De la reforma constitucional de 1956 llama la atención el hecho de que las fórmulas «delegación» y «audiencia» del procurador General de la Nación, a pesar de estar consagradas en la Constitución, nunca tuvieron una vigencia real, porque la realidad jurídica que prevaleció era que el procurador Auxiliar continuó “ejerciendo exclusivamente sus anteriores funciones vinculadas a la jurisdicción contencioso-administrativa con entera independencia del Procurador General” (Quintero, 1970, p. 169).

La aprobación de la Constitución de 1972 no supuso cambios mayores en la estructura y naturaleza de la jurisdicción contencioso administrativa, salvo el cambio de la denominación de procurador auxiliar por la de procurador de la Administración (art. 198), quizás debido a los comentarios que en su momento hizo el doctor Quintero respecto a que el término «auxiliar» no era el indicado para calificar el estatus de la nueva función (1970). Para que no quedaran dudas sobre las funciones que desempeñaría el procurador de la Administración, se establece, en la Ley 18/1973, que este funcionario ejercería las mismas atribuciones que tenía el procurador auxiliar, y que, en las leyes, decretos de gabinete o cualesquiera otras normas en las que se aludiera a este último, se entendería referidas al primero (art. 5).

3. Estructura organizativa

Según lo previsto en la Constitución, la Procuraduría de la Administración ejerce el Ministerio Público, al igual que el procurador General de la Nación, los fiscales y personeros y los demás funcionarios que establezca la ley (art. 219).

La autoridad administrativa de la Procuraduría de la Administración la ejerce un procurador nombrado para un periodo de diez años, mediante acuerdo del presidente de la República y el Consejo de Gabinete, con sujeción a la aprobación de la Asamblea Nacional (núm. 4, arts. 161; núm. 2, 200.2 y 221, Constitución Política; art. 13, Ley 38/2000). Para ser procurador se requieren los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia (art. 224, Constitución Política; art. 11, Ley 38/2000). El procurador tiene la misma categoría, remuneración, garantías, prerrogativas, restricciones y prohibiciones que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (arts. 208, 210, 211, 212 y 216, Constitución Política; art. 16, Ley 38/2000). El procurador ejerce la representación legal de la institución y es el responsable de dictar las políticas y administrar las directrices. Para el ejercicio de sus atribuciones y tareas, el procurador cuenta con el apoyo de un secretario general y de los responsables de las distintas secretarías y direcciones de la institución, y puede delegar parcialmente sus potestades en otros funcionarios de la Procuraduría (arts. 10 y 18, L. 38/2000).

4. Funciones

4.1. Intervenir en los procesos de control de la legalidad

Por disposición constitucional, compete a la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Tercera, el conocimiento de los procesos contencioso administrativos, lo cual ejerce con audiencia del procurador de la Administración (núm. 2, art. 206).

La intervención de la Procuraduría de la Administración en estos procesos está sujeta a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 38/2000. En tal sentido, tratándose de procesos de nulidad, de protección de los derechos humanos, de interpretación y de apreciación de validez, su actuación es en interés de la ley. Asimismo, interviene en interés de la ley en los procesos de plena jurisdicción en los que se impugnen resoluciones que hayan decidido procesos en vía gubernativa, en los cuales haya habido controversia entre particulares por razón de sus propios intereses y en los procesos que se promuevan en contra de laudos arbitrales que resuelvan controversias laborales entre la Autoridad del Canal de Panamá y sus trabajadores. También actúa en interés de la ley en los procesos que se promuevan en contra de laudos arbitrales que resuelvan controversias laborales entre la Autoridad del Canal de Panamá y sus trabajadores. Ahora bien, en procesos que se originen en demandas de plena jurisdicción e indemnización, deberá representar los intereses nacionales, municipales, de las entidades autónomas y, en general, de la Administración pública.

4.2. Intervenir en los procesos de control constitucional

La Procuraduría de la Administración interviene, en forma alternada con el procurador general de la Nación, a efecto de emitir concepto en los procesos de control constitucional siguientes: a) demandas de inconstitucionalidad en contra de leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos impugnados como inconstitucionales; b) consultas que, de oficio o por advertencia de parte interesada, formulen los funcionarios encargados de impartir justicia cuando, en un caso concreto, estimen que la disposición o disposiciones aplicables pueden ser inconstitucionales; y, c) objeciones de inexequibilidad que presente el Órgano Ejecutivo contra proyectos de leyes (núm. 1, art. 206, Constitución Política; núm. 1, art. 5, L. 38/2000; núm. 1, art. 86, y art. 2563, Código Judicial).

4.3. Brindar consejería y asesoría jurídica

A la Procuraduría de la Administración corresponde servir de consejera jurídica de los servidores públicos administrativos que consultaren su parecer respecto a determinada interpretación de la ley o el procedimiento que se debe seguir en un caso concreto (núm. 5, art. 220, Constitución Política; núm. 1, art. 6, Ley 38/2000).

A efectos de esa atribución, es esencial que la consulta satisfaga los requisitos que se indican a continuación: a) debe ser formulada por un servidor público administrativo que esté legitimado para decidir, en representación de la respectiva entidad administrativa, la situación concreta consultada; b) debe versar sobre determinada interpretación de la ley o el procedimiento que se debe seguir en un caso concreto; c) debe ir acompañada del criterio del departamento legal o asesor jurídico sobre el punto consultado, salvo aquellas instituciones que carezcan de una instancia de asesoría jurídica; y, d) no debe tratarse de un asunto cuyo conocimiento sea atribuido por ley a otra autoridad.

En Panamá, la consulta solo tiene carácter facultativo. Ningún servidor público administrativo está compelido a consultar, y el dictamen que emana de esta facultad tampoco es obligatorio para el consultante. Por estos mismos motivos, la consulta no es “una formalidad en el procedimiento de formación de los actos administrativos” (Bernal Herrera, 1994, p. 189). Ha dicho la Sala Tercera con respecto a la atribución de consejería jurídica, que esta solo autoriza a la procuraduría de la Administración para ejercer una facultad genérica y objetiva; es decir, sin consecuencias legales de ninguna naturaleza; a ello debe añadirse el hecho de que esta institución, cuando actúa como consejera jurídica, no ejerce facultades decisorias (sentencia de 31 de diciembre de 1976).

4.4. Acoger quejas contra servidores públicos

La Constitución y la ley atribuyen a la Procuraduría de la Administración la función fiscalizadora de vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar de que todos desempeñen cumplidamente sus deberes (núm. 3, art. 220, Constitución Política; núm. 6, art. 6, Ley 38/2000). Con arreglo a esta atribución, la Procuraduría está facultada para atender, a prevención, las quejas o denuncias que se le presenten contra los servidores públicos, procurar que cesen las causas que las motivan, siempre que estas sean fundadas, y ejercitar las acciones, diligencias y medidas correspondientes para ello (núm. 7, art. 6, Ley 38/2000).

4.5. Presentar proyectos de leyes orgánicas

De acuerdo con la Constitución, el procurador de la Administración está facultado para proponer leyes orgánicas ante la Asamblea Nacional, siempre que se trate de la expedición o reformas de los Códigos Nacionales (núm. 3, lit. a, art. 165, Constitución Política).

4.6. Certificar la vigencia de las normas legales

La Procuraduría de la Administración es la institución encargada de certificar la vigencia de las normas legales (Ley 38/2000., art. 6, núm. 9). Esta atribución la ejerce a solicitud de las entidades estatales o de los particulares. Para el adecuado cumplimiento de esta facultad, la misma disposición legal obliga a que la institución organice, con los instrumentos tecnológicos necesarios, las tareas de sistematización, recopilación y análisis, a través de un banco de datos, la legislación que expida la Asamblea Nacional, así como los reglamentos de carácter general que expidan  las instituciones del Estado en el ejercicio de las funciones administrativas inherentes a cada una de ellas (art. 6, núm. 8).

Sobre esta atribución ha dicho la Corte Suprema de Justicia que “[n]o cabe interpretar que la vigencia de una norma legal está supeditada al criterio de la Procuraduría de la Administración, ni mucho a la certificación que pudiera emitir, toda vez que el artículo 173 constitucional expresa de forma clara el momento en que se encuentra vigente una ley” (sentencia de 12 de noviembre de 2014). En otras palabras, a partir de la información proporcionada por la base de datos es que puede la Procuraduría certificar la vigencia de las normas legales, excluyendo cualquier forma de interpretación de la norma.

5. Dualidad de funciones en los procesos de control de legalidad

Como ya se ha indicado, en los procesos contencioso administrativos que se surten en la Sala Tercera, la intervención del procurador se caracteriza por un desdoblamiento de funciones: la de actuar en interés y defensa del ordenamiento legal supuestamente transgredido, y la de actuar en defensa del acto acusado en los procesos de plena jurisdicción e indemnización, en representación de la Administración.

Tal duplicación plantea una disyuntiva, ya que si el agente del Ministerio Público, cuando actúa por mandato constitucional y legal en interés de la nación o de un municipio, lo hace en defensa de un acto notoriamente ilegal, “podría entenderse, hipotéticamente, que la Procuraduría no es consecuente con el principio de legalidad y responsabilidad que emana de los artículos 17 y 18 de la Constitución” (Benavides Pinilla, 2012, p. 32). A la inversa, si la misión del procurador es la de defender la legalidad, aun yendo contra el acto de la Administración, sería objetable que dicho funcionario no actúe “en realidad como un abogado suyo, ya que un apoderado legal debe, en cualquier caso, defender a su cliente” (Quintero, 1970, p. 172).

La verdad es que el espíritu de la Ley 135/1943, manifestado en la historia fidedigna de su creación, y más concretamente en la Exposición de Motivos del proyecto que le dio origen —a propósito de los comentarios esgrimidos con relación a la eliminación del fiscal del Consejo de Estado colombiano—, siempre fue que el fiscal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo panameño se constituyera, no en un representante de la ley, sino en el representante del Estado, “el patrono de la Administración, un aliado de esta, lo cual no impide que su conducta se ponga muchas veces del lado de la ley” (Díaz E., 1956, p. 296). Esta postura se mantuvo invariable en la Exposición de Motivos de la Ley 33/1946, al disponer, sin reparo alguno, “que el fiscal es, ante todo y por encima de todo, el patrono de la Administración y sus funcionarios” (Díaz E., pp. 269-270).

Ante esta realidad, se ha alegado, por algún sector de la doctrina panameña, que el procurador, aunque actúe en representación de la Administración en los procesos de plena jurisdicción, siempre debe defender la legalidad, porque, en definitiva, a la Administración debe interesarle que sus actos estén siempre ajustados a la ley, de tal suerte que, cuando se equivoque, tenga la certeza de que “en beneficio suyo [obrará] el defensor de sus intereses que, advirtiendo el error, aboga por su enmienda” (Quintero, 1970, p. 172). Al mismo tiempo, se arguye que debe ser de interés del patrono de la Administración, precisar “si se ha aplicado justamente o no la ley correspondiente, sin que el ‘interés de la Administración’ pueda implicar mantener o defender una situación contraria a derecho, porque los derechos patrimoniales de la Administración tienen siempre que ceñirse a la legalidad” (Santizo, 1985, p. 150).

Visto así, sería un contrasentido que el procurador, a quien la ley atribuye la promoción y defensa del Estado de derecho, defienda, con total firmeza y convicción, un acto que ostensiblemente ha infringido el ordenamiento jurídico (defensa a ultranza). Y es que, ciertamente, este funcionario, al igual que el resto de los funcionarios, no solo está sometido al principio de estricta legalidad —que establece los límites infranqueables, tanto constitucionales como legales, que ningún funcionario debe rebasar—, sino que la defensa de dicho principio es su misión (cfr. art. 3, L. 38/2000). Es por eso por lo que en algún pronunciamiento de la Sala Tercera se ha alegado, con justa razón, que el procurador no es que represente a alguien, si se toma la palabra en su sentido usual, porque, si de veras representa a alguien, “si cabe la expresión, es al ordenamiento jurídico” (sentencia de 17 de diciembre de 1963). El procurador es, pues, ante todo y sobre todo, el defensor del Estado de derecho.

En los últimos años, la postura que se viene imponiendo en distintas propuestas de reforma de la Constitución, en relación con el rol que debe adoptar la Procuraduría en los procesos de control de la legalidad, es que su intervención debe ser en interés de la ley (cfr. art. 395, Anteproyecto de Acto Constitucional de 2012; art. 233, Anteproyecto de Constitución del IDEN). Para ofrecer una alternativa razonable al procurador de la Administración cuando actúa en defensa de un acto abiertamente violatorio de la ley, se incluyó en el Anteproyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo un artículo en el que se dispone que dicho funcionario intervendrá en esta y todas las demás causas, “con atención a los principios de la dignidad humana establecidos en los Convenios Internacionales” (art. 24).

Referencias bibliográficas

Benavides Pinilla, V. L. (2012). Compendio de derecho público panameño. Jurídicas Andrés Morales.

Bernal Herrera, M. A. (1994). La asesoría jurídica del procurador de la Administración. [Tesis de grado]. Universidad de Panamá.

Díaz E., M. A. (1947). Jurisprudencia contencioso administrativa. Imprenta Nacional.

Hoyos Phillips, A. (2003). La Administración ante su juez: la jurisdicción contencioso-administrativa en Panamá durante el último siglo.

Ministerio de Gobierno, Comisión Especial de Consulta de las Reformas a la Constitución Política de la República de Panamá (2012). Anteproyecto de Acto Constitucional. 

Morgan, E. (1961). Los recursos contencioso-administrativos de nulidad y de plena jurisdicción en el derecho panameño. Universidad de Panamá.

Quintero Ponce, C. (1957). Las reformas constitucionales de 1956. Anuario de Derecho, (2), 259-275. https://bit.ly/3Zv1W74

Quintero Ponce, C. (1970). El Órgano judicial y el Ministerio Público. [Folleto 2, parte II].

Quintero Ponce, C. (2003). Tercera edición del Anteproyecto de Constitución de la República de Panamá. Instituto de Estudios Nacionales.

Santizo Pérez, L. (1985). La jurisdicción contencioso-administrativa en la legislación panameña. Jurídica Sanvas.

Demetrio Dobras Ramos