ÓRGANO LEGISLATIVO

Por: Andrés Beck

1. Definición precisa

El Órgano Legislativo es uno de los tres principales poderes del Estado. La Constitución Política de Panamá llama Asamblea Nacional al Órgano Legislativo. Ésta es un organismo parlamentario unicameral encargado de ejercer, primordialmente, el poder legislativo. El poder legislativo es el poder de promulgar, modificar o derogar leyes. La Asamblea Nacional está conformada por setenta y un (71) personas llamadas diputados quienes son elegidos por votación popular directa; y representan proporcionalmente, a la población electoral en un foro de deliberación, discusión, debate y creación de normas; de ejecución de facultades administrativas e, inclusive, de juzgamiento como tribunal de justicia en casos específicos. 

2. ¿Qué nos dice la constitución?

El texto de la Constitución Política establece con cierta claridad quiénes conforman, cómo está organizada y qué hace la Asamblea Nacional. Setenta y un (71) ciudadanos panameños, de más de veintiún años, conforman la Asamblea Nacional. La Constitución indica que, para ser diputado, se debe pasar un proceso de elección popular. Esta elección popular sucede cada cinco (5) años y coincide con la elección del Presidente y el Vicepresidente de la República. Con lo cual, el periodo de duración de los diputados es de cinco (5) años. De acuerdo con nuestra Constitución, la Asamblea Nacional es unicameral.

La unicameralidad del Órgano Legislativo implica que solo una cámara legislativa es la encargada de realizar las deliberaciones y votaciones de leyes y demás actos administrativos y jurisdiccionales que realice la Asamblea Nacional. A diferencia de países como Estados Unidos, Colombia, México, República Dominicana, Argentina, Chile o Brasil que mantienen un sistema bicameral (cámara baja de representantes y cámara alta o senado). Además, la Constitución divide, de manera textual, los poderes que tiene la Asamblea en legislativos (poder de crear, modificar y derogar leyes), administrativos (poder de control sobre otros poderes del Estado) y judiciales (poder de juzgar y condenar al Presidente, Vicepresidente y magistrados de la Corte Suprema de Justicia). 

3. Los Diputados

Los diputados son quienes integran la Asamblea Nacional, y en total comprenden setenta y uno (71). El número de diputados que conformaban la Asamblea Nacional no fue siempre preciso como plantea la Constitución hoy en día. De 1904 a 1968, y de 1983 a 2004, el sistema constitucional de Panamá no estableció un límite al número de diputados.

En su lugar, dejaba abierta la posibilidad que el número de diputados fuese aumentando a medida que la población electoral de Panamá aumentara. El problema del aumento progresivo y desmedido del número de diputados fue atendido en las Reformas Constitucionales de 2004 donde se decidió establecer un número fijo y preciso de cuántos diputados debían integrar la Asamblea Nacional a 71.

Para ello, se estableció un sistema de elección proporcional teniendo circuitos electorales como base de elección de diputados. De esta forma, se establece progresivamente, y evitando un aumento desmedido, a cuántas personas proporcionalmente representa un diputado. En el caso de la Inconstitucionalidad de la Ley 59 de 2006, la Corte Suprema analizó y confirmó cómo es la dinámica de proporcionalidad estableciendo que el total del padrón electoral es dividido entre 64 y el resultado corresponde entonces a la cantidad de electores que un diputado debe representar.

En el sistema constitucional actual, para ser Diputado se requiere ser ciudadano panameño por nacimiento o por naturalización con quince (15) años de residencia luego de obtener la naturalización, tener más de veintiún años, y no haber sido condenado por delito de pena de cinco (5) años o más por un tribunal de justicia. Durante el periodo de1904 a 1968, para ser diputado se requería tan solo ser ciudadano en ejercicio y tener veinticinco años. A partir de 1972, se empiezan a introducir restricciones penales para acceder a la Asamblea Nacional. El constitucionalismo panameño ha expandido las restricciones penales a partir de 1983. Por ejemplo, se pasó de prohibir para ser diputado a personas condenadas por delitos contra la administración pública o contra el sufragio a comprender cualquier tipo de delito establecido en las leyes penales con pena privativa de libertad mayor de 5 años. 

El periodo por el que un diputado ejerce su cargo es de cinco (5) años. La Constitución no prohíbe expresamente la reelección de diputados a diferencia del caso del Presidente de la República cuya reelección está expresamente prohibida. Esto ha traído, en la práctica, la realidad que diputados logren mantener curules por lustros y décadas inclusive. 

Una problemática que trae el diseño y el texto de la Constitución sobre el Órgano Legislativo respecto a los diputados y su relación con los partidos políticos es la disyuntiva sobre si el diputado actúa (i) en interés nacional o (ii) en interés de sus electores o (iii) en interés de sus partidos políticos. El artículo 150 de la Constitución indica que los diputados actúan en interés de la Nación y, a su vez, representan en el Órgano Legislativo a sus partidos políticos y a los electores dentro de su circuito electoral. Constitucionalistas panameños han teorizado que el sentido detrás de esta norma es que los partidos políticos, de donde mayormente provienen los diputados, son una suerte “intermediarios” entre los intereses de la sociedad y el Órgano Legislativo. 

Los diputados son investigados y juzgados por la Corte Suprema de Justicia. De acuerdo con el artículo 155 de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia investiga y juzga las causas criminales y policivas que se lleven a cabo contra un diputado. El Código Procesal Penal regula cómo la Corte Suprema de Justicia juzga a un diputado. 

Entre los distintos detalles de enjuiciamiento penal que establecen las provisiones del Código Procesal Penal, se encuentran los requisitos para que la Corte Suprema de Justicia admita una denuncia penal contra un diputado. A través de la Ley 55 de 2012, la propia Asamblea Nacional añadió al Código Procesal Penal que para que se admitiera una denuncia criminal contra un diputado, la denuncia debía contener una “prueba idónea del hecho punible”. Esto ha hecho que, en la práctica, la Corte Suprema de Justicia desestime múltiples denuncias contra diputados y no inicien investigaciones ni enjuiciamientos. A inicios de 2018, la Corte Suprema de Justicia decidió que el requisito de la “prueba idónea” no vulneraba la Constitución. El demandante contra la “prueba idónea” argumentó que este requisito significaba un privilegio irracional a favor de los diputados y en detrimento de los magistrados, el presidente y el vicepresidente, puesto que cuando se denunciaban a magistrados, presidente y vicepresidente ante la Asamblea Nacional, no se requería que se presentara una “prueba idónea del hecho punible”.

La Corte Suprema razonó que, si bien la prueba idónea era un privilegio a favor de los diputados, este privilegio es razonable por ser una prerrogativa institucional y no personal para “la defensa de la autonomía institucional (…) de la Asamblea Nacional, a través de la protección de sus miembros”. Algunos constitucionalistas panameños coinciden que el requisito de la prueba idónea se convirtió en un mecanismo análogo a la antigua inmunidad penal y policiva parlamentaria que tenían los diputados cinco días antes, durante y cinco días después del inicio de sesiones ordinarias. La Reforma Constitucional de 2004 eliminó expresa y directamente la inmunidad penal y policiva parlamentaria.

Los diputados también mantienen inmunidad, conforme al artículo 154 de la Constitución, respecto a las opiniones expresen durante los debates parlamentarios. Los diputados 

Los diputados pierden sus curules ya sea por imposición de pena de inhabilitación de funciones públicas derivada de un enjuiciamiento y condena criminal, o por aceptación de un cargo público distinto a Ministro, Viceministro, Director General o Gerente de agencia administrativa, o por revocatoria de mandato. La revocatoria de mandato a un diputado opera de dos maneras. Si un diputado tiene su curul por afiliación a un partido político, el partido político puede iniciar un proceso interno de revocatoria de mandato. Si un diputado mantiene tiene su curul por libre postulación, sus electores inician un proceso de revocatoria de mandato con recolección de firmas. 

4. Estructura y funcionamiento de la Asamblea Nacional

La Asamblea Nacional es un cuerpo parlamentario unicameral. La promulgación de leyes, las citaciones de ministros y autoridades, los nombramientos y ratificaciones de funcionarios públicos, así como el enjuiciamiento a Presidente, Vicepresidente y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, son decisiones tomadas a través de un único cuerpo de deliberación, debate y votación. La regla general es que las decisiones (legislativas, administrativas) de la Asamblea Nacional son tomadas por mayoría absoluta (mínimo de 36 diputados). Existen excepciones de cierto tipo de proyectos de ley y en cuanto a funciones judiciales en los que la Asamblea Nacional toma decisiones por mayoría calificada de dos terceras partes (mínimo de 47 diputados), y otras decisiones para aprobar proyectos de ley ordinarios donde solo se necesita la mayoría de los diputados presentes en la sesión.  

Al momento de ejercer su poder legislativo, la Asamblea Nacional sesiona en dos tipos de periodos, ordinarios y extraordinarios. Los periodos ordinarios comprenden del 1 de julio al 31 de octubre, y del 1 de enero al 30 de abril. Durante el periodo de sesión ordinaria, la Asamblea Nacional puede promover, delibrar y promulgar leyes que tengan a bien.

Los periodos de sesión extraordinaria se llevan a cabo únicamente si el Presidente convoca a la Asamblea a sesionar cualquier día comprendido entre el 1 de mayo al 30 de junio, o del 1 de noviembre al 31 de diciembre. La Asamblea Nacional sesiona extraordinariamente únicamente en los días y atendiendo los asuntos y proyectos de ley que el Presidente establezca. 

La Junta Directiva de la Asamblea Nacional dirige los debates y las discusiones parlamentarias. Esta es conformada por un Presidente y dos Vicepresidentes (que deben ser diputados), y un Secretario General y Subsecretario General que no necesariamente deben ser diputados. 

La Asamblea Nacional divide igualmente su funcionamiento en comisiones o comités. Estas comisiones son divididas en comisiones permanentes, de investigación, Ad-Hoc y accidentales. 

Las comisiones permanentes son encargadas de discutir los proyectos de ley en primer debate y aprobar o rechazar los proyectos de ley para que pasen a segundo debate. Algunas comisiones permanentes, como la Comisión de Credenciales, ejerce funciones distintas a las legislativas. Esta Comisión de Credenciales es el primer examinador de las denuncias contra el Presidente, Vicepresidente y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como el primer examinador de los nombramientos que ha hecho el Órgano Ejecutivo. La Comisión de Gobierno, a su vez, es la encargada de estudiar los actos reformatorios o subrogatorios de la Constitución Política. Las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional son las de Credenciales, Gobierno, Presupuesto, Economía, Comercio, Infraestructura Pública y Asuntos del Canal, Educación, Comunicación, Relaciones Exteriores, Asuntos Agropecuarios, Asuntos Indígenas, Población Ambiente y Desarrollo, Mujer, Niñez Juventud y Familia, y Asuntos Municipales. 

Las comisiones de investigación son comisiones especiales que la Asamblea Nacional crea para “atender cualquier asunto de interés público”. Las comisiones Ad Hoc son encargadas de “estudiar proyectos de ley y emitir concepto sobre alguna materia particular que, por su especial naturaleza, no correspondan a ninguna Comisión Permanente de la Asamblea Nacional” Las comisiones accidentales son creadas para realizar gestiones especiales y breves nombradas por el Presidente de la Asamblea Nacional. 

La Constitución de Panamá divide de manera textual el tipo de poderes que ejerce la Asamblea Nacional en función de un criterio formalista. La Asamblea Nacional tiene poderes legislativos porque se manifiestan en forma de ley aunque el acto emitido en forma de ley no sea de una sustancia legislativa per se; tiene poderes administrativos (nombramientos, ratificaciones, y citaciones) y poderes judiciales (administrar justicia en casos concretos). Veamos a continuación cada poder.  

5. El poder legislativo 

El poder legislativo es el poder de crear, modificar y derogar leyes. El artículo 159 de la Constitución de Panamá define de manera genérica y básica en qué consiste el poder legislativo. Este consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declaradas en la Constitución. Esta definición y descripción parte de la premisa que el ejercicio del poder legislativo está limitado. Es decir, la Asamblea Nacional no tiene libertad ilimitada para promulgar cualquier ley. El poder de crear leyes se limita a que la Asamblea Nacional promulgue aquellas leyes necesarias y coherentes con los principios y objetivos establecidos en la Constitución. Esto concuerda con una de las prohibiciones expresas a la Asamblea Nacional de emitir leyes en contra del texto y el espíritu de la Constitución. El estándar que el ejercicio del poder legislativo debe cumplir es promulgar leyes que cumplan finalidades y objetivos establecidos constitucionalmente y que sean necesarias para cumplir dichos objetivos. La Asamblea Nacional puede encontrar estas finalidades y objetivos en las cláusulas de reserva de ley que abundan en la Constitución. Las cláusulas de reserva legal de la Constitución otorgan poder a la Asamblea Nacional para legislar sobre el asunto. 

Además de la definición y descripción genérica del poder legislativo, el artículo 159 de la Constitución detalla una serie de circunstancias y situaciones en las que la Asamblea Nacional ejerce su poder legislativo. Si bien la mayoría de estas situaciones no son puramente de sustancia legislativa, la Constitución ha planteado que la manera en que la Asamblea Nacional se manifieste en estas circunstancias es a través de leyes formales. 

Categorizamos los poderes puramente legislativos dentro de los numerales del artículo 159 de la Constitución a los siguientes: la expedición, modificación, reforma y derogación de códigos nacionales (numeral 1); expedición de leyes que establezcan los salarios del gobierno (numeral 2); estructuración de la división política del país (numeral 7); expedición de ley que contemple la divisa o moneda nacional (numeral 8); regular cómo se dispone de los bienes propiedad del estado (numeral 9); expedición, derogación, exoneración y beneficios de impuestos y contribuciones nacionales (numeral 10); expedición de leyes que establezcan las reglas para la contratación de entidades y agencias del Órgano Ejecutivo y empresas estatales y mixtas (numeral 11); creación, a propuesta del Órgano Ejecutivo, de ministerios, agencias administrativas, instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales (numeral 12); creación y expedición de pactos sociales y estatutos de compañías estatales y empresas del estado (numeral 13); promulgación de las leyes y reglas de contratación pública (numeral 14); promulgación de la ley de delegación de poder legislativo a favor del Órgano Ejecutivo (numeral 16); promulgación del reglamento interno de la Asamblea Nacional (numeral 17). Podríamos añadir igualmente dentro de los poderes puramente legislativos, a pesar de no estar descrito en los numerales del artículo 159, la creación de circuitos electorales (artículo 147).

Sostenemos que estas facultades son puramente legislativas debido a que cuando la Asamblea Nacional ejerce las funciones descritas en estos numerales y analiza la formación de un proyecto de ley, éste puede modificarse sustancialmente durante los tres debates parlamentarios como consecuencia del libre intercambio de ideas políticas. 

No obstante, cuando la Asamblea Nacional promulga leyes, bajo el resto de los numerales, la Asamblea Nacional tiene un libre intercambio y deliberación de ideas políticas, pero éste impacta sobre la decisión final de aprobar o rechazar una propuesta. El debate parlamentario no genera el cambio sustancial de la propuesta legislativa en sí. Esto causa que la razón por la que se apruebe o rechace un proyecto de ley que contenga un tratado, el proyecto de presupuesto, la declaración de guerra, la declaración de amnistías y la aprobación de un contrato, sea de conveniencia política y no por sustancia legislativa. Por ello, llamamos poderes legislativos-políticos a la aprobación o rechazo de un tratado (3); a la aprobación o rechazo del presupuesto general del Estado (4); a la declaración de guerra y otorgamiento de amnistías por delitos políticos (5 y 6); y la aprobación o rechazo de “contratos-leyes” (15). 

   1. El proceso legislativo: 

Cuando la Asamblea Nacional ejerce su poder legislativo y promulga leyes, debe pasar un procedimiento legislativo o de “formación de leyes” (bajo la descripción de nuestra Constitución). El proceso legislativo incluye evaluar, modificar, deliberar y votar sobre proyectos de ley y se centra en establecer por escrito los valores, reglas, políticas y propósitos de determinada propuesta o proyecto legislativo. Todo proyecto de ley debe pasar tres debates dentro de la Asamblea Nacional, y cada debate en días distintos. El primer debate del proyecto de ley se lleva a cabo en la comisión permanente respectiva de la Asamblea Nacional o en una comisión ad-hoc. En el primer debate, las Comisiones pueden introducir modificaciones y enmiendas al proyecto de ley. En caso de ser aprobado, el proyecto de ley pasa a segundo debate ante el Pleno de la Asamblea Legislativa. El segundo debate, se enfoca en la discusión de cada artículo del proyecto de ley, y los diputados tienen la potestad de incorporar artículos nuevos, modificar o eliminar los artículos ya existentes siempre que no versen sobre materia extraña al proyecto de ley o el artículo deliberado. Finalmente, en el tercer debate, los diputados deliberan y deciden sobre el proyecto de ley en su totalidad, pues durante el tercer debate no se admiten modificaciones al contenido del proyecto de ley.   Una vez el proyecto de ley se aprueba en tercer debate, éste pasa al Presidente de la República para que sancione (apruebe) o vete por razón de inconveniencia o de inconstitucionalidad (rechace) el proyecto de ley. Si el veto es por el proyecto de ley íntegro, la Asamblea Nacional debe volver a deliberar el proyecto en el tercer debate y para que sea aprobado luego, la Asamblea Nacional debe aprobar por el proyecto por mayoría calificada de dos tercios de los diputados. Si el veto es por partes del proyecto de ley, éste pasa a segundo debate para atender los puntos que el Presidente vetó. Si el veto es por razón de inconstitucionalidad, y la Asamblea Nacional insiste en adoptar el proyecto, por dos terceras partes de los diputados, el proyecto de ley irá a la Corte Suprema de Justicia para que decida la inconstitucionalidad de este. 

    2. Límites al poder legislativo: 

Si bien la Asamblea Nacional ejerce un poder legislativo de dimensiones amplias debido a la descripción genérica del poder legislativo y a que la Asamblea Nacional no está restringida a promulgar leyes basándose exclusivamente en los numerales del artículo 159, el texto de la Constitución y la Corte Suprema de Justicia, al interpretar y aplicar normas constitucionales cuando realiza el control de constitucionalidad, han establecido y reconocido prohibiciones y límites al ejercicio del poder legislativo. Podemos clasificar estos límites de forma o límites de fondo. 

Los límites de forma son todas aquellas reglas del proceso legislativo o de formación de leyes que, en caso de ser omitidas, ignoradas o transgredidas, causarán una ejercicio irracional y arbitrario del poder legislativo. Si la Asamblea Nacional ejerce su poder legislativo violentando las reglas del proceso de formación de leyes, significa que, aunque el contenido de la ley o artículo no genere violaciones a las normas constitucionales, la ley promulgada o artículo cuestionado es inconstitucional. Con lo cual, vulneraciones al proceso de formación de leyes son límites al ejercicio de poder legislativo de la Asamblea. 

Los límites de fondo al poder legislativo de la Asamblea Nacional los encontraremos en dos situaciones. Límites precisos y descritos en el texto de la Constitución, o límites derivados de amenazas a la separación de poderes. Los límites precisos y descritos en el texto de la Constitución se aplican cuando la Asamblea Nacional promulga leyes que generan restricciones irracionales a derechos fundamentales, o ignora un límite o requerimiento preciso como la prohibición de promulgar leyes con efectos retroactivos, o promulgar leyes que generen una delegación de sus poderes legislativos sin cumplir con promulgar una ley de autorizaciones, o al momento de promulgar la ley de presupuesto general del estado, cumplir con asignar un mínimo de dos por ciento de los ingresos del estado, o al crear una institución estatal (ministerio, agencia administrativa, entre otros.) sin que la propuesta legislativa provenga del Órgano Ejecutivo. Igualmente, hay ocasiones en la que la Asamblea Nacional promulga leyes que no necesariamente ignoran un límite o prohibición precisa, pero leyes que despojan de poderes a un poder del Estado, o crean inmunidades y protecciones en beneficio de la Asamblea frente al control de otro poder del estado sobre la propia Asamblea. La Corte Suprema ha invalidado leyes que establezcan este tipo de actuaciones, estableciendo estos límites no escritos, pero en ejecución, y aplicación de la separación de poderes consagrada en el artículo 2 de la Constitución.

6. Las Facultades administrativas de la Asamblea Nacional: 

La Asamblea Nacional también ejerce poderes distintos a los poderes legislativos. En estos casos, la Asamblea Nacional no ejerce un poder creativo de regulación y ni de deliberación y debate de las políticas públicas que necesitan transformarse en ley. La Constitución ha definido que la Asamblea Nacional también puede ejercer facultades operativas para el funcionamiento del Estado. Estas facultades operativas/administrativas usualmente son responsabilidad del Órgano Ejecutivo, por ejemplo, el poder de nombramiento. Pero la Constitución las asigna al Órgano Legislativo con el fin de asegurar una división de poderes y que la Asamblea Nacional logre asegurar un control sobre los demás poderes del Estado.

El artículo 161 de la Constitución establece que la Asamblea Nacional tiene, entre otras, facultades de nombramiento directo de autoridades como el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo y el Magistrado del Tribunal Electoral que corresponden (161.5), citaciones a los Ministros de Estado, a funcionarios que nombre o ratifique la Asamblea Nacional y directores y gerentes de entidades autónomas y semiautónomas (161.9), restaurar los derechos políticos a quienes perdieron la ciudadanía (161.10), aprobar, reformar o derogar el decreto de estado de urgencia y de suspensión de garantías constitucionales conforme al artículo 55 de la Constitución (161.11); y aceptar o rechazar la renuncia del Presidente y del Vicepresidente de la República (161.1).

Las facultades administrativas de la Asamblea Nacional se entienden restringidas al texto y los numerales del artículo 161 de la Constitución. La Corte Suprema de Justicia ha interpretado que, en cuanto a facultades administrativas, el Órgano Legislativo está limitado única y exclusivamente al ámbito de acción que se encuentre fuera de la literalidad de la norma. Básicamente, y a diferencia de los poderes legislativos a los que el texto de la Constitución les da una descripción amplia, los poderes administrativos son interpretados restrictiva.

7. Los Poderes judiciales: 

El artículo 160 de la Constitución otorga poderes judiciales a la Asamblea Legislativa. Los poderes judiciales de la Asamblea Nacional permiten que ésta se convierta en un tribunal para juzgar al Presidente de la República, Vicepresidente y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. El poder judicial de la Asamblea Nacional tiene un efecto de condena de destitución del Presidente, Vicepresidente o Magistrado, y también tiene un efecto de condena criminal hacia estas autoridades, si es el caso.

Bajo el sistema constitucional panameño, la Asamblea Nacional invoca poderes judiciales contra el Presidente, Vicepresidente y Magistrados por “actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder público o violatorios de la Constitución Política o las leyes”. El texto de este artículo establece dos presupuestos condicionantes para que la Asamblea Nacional invoque sus poderes judiciales. Primero, que son juzgados los actos ejecutados en ejercicio de funciones. Lo que significa que la Asamblea Nacional solamente puede juzgar a un Presidente, Vicepresidente o Magistrado mientras éstos estén en sus cargos. A pesar de la redacción del artículo 160, la Corte Suprema decidió en el Juicio a José Ramón Guizado, que la Asamblea Nacional también puede juzgar al Presidente por actos cometidos antes de ser Presidente.

Es decir, que el poder judicial de la Asamblea Nacional sobre Presidente, Vicepresidente y Magistrados se extiende no solamente a actos cometidos cuando están en el cargo, sino también a actos cometidos antes de llegar al cargo. Segundo, son juzgados los actos que perjudiquen el libre funcionamiento del poder público o violatorios de la Constitución. De esta provisión se deriva el tipo de actuaciones y conductas que juzga la Asamblea Nacional. La Asamblea Nacional puede juzgar por delitos “políticos” que conllevan la destitución de estas personas del cargo. Pero los precedentes de la Asamblea Nacional también han dictado que la Asamblea puede juzgar por delitos “comunes”, que concluyen en una condena/consecuencia criminal. 

La Asamblea Nacional invoque sus poderes judiciales y se constituya así en un tribunal de justicia inusualmente. Tan solo ha invocado estas facultades en seis ocasiones en ochenta años. En 1951, contra el presidente Arnulfo Arias bajo el cargo de extralimitación de funciones constitucionales por derogar la Constitución de 1946 y restaurar la Constitución de 1941, cuyo resultado fue destituir a Arias. En 1955, contra el presidente José Ramón Guizado bajo el cargo de ser el autor intelectual del homicidio de José Antonio Remón, donde el resultado fue destituir y penalizar con prisión a Guizado. En 1969, contra el presidente Marco Aurelio Robles bajo el cargo de obstaculizar y coaccionar el proceso electoral, donde el resultado fue destituir a Robles (la Corte Suprema luego anuló el juicio). En 1988, contra el presidente Eric Arturo Delvalle bajo el cargo de atentar contra la personalidad internacional del Estado por separar del cargo a Manuel Antonio Noriega, donde el resultado fue la destitución de Delvalle (la Corte Suprema luego anuló el juicio).

En 1996, contra el magistrado José Manuel Faundes, bajo el cargo de vulneración de las leyes penales (delitos contra la libertad individual, abuso de autoridad, usurpación de delitos, y contra la autoridad pública), donde el resultado fue la absolución de Faundes porque la Asamblea no cumplió con la mayoría calificada. En 2015, contra el magistrado Alejandro Moncada bajo el cargo de vulneración de las leyes penales (delito de enriquecimiento injustificado y falsedad ideológica), donde el resultado fue la condena de Moncada por un acuerdo de pena.

En vista que el poder judicial de la Asamblea Nacional implica que esta se convierta en un ente que administra justicia, sus actuaciones están limitadas al cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso. La Corte Suprema ha llegado a anular condenas de destitución de la Asamblea Nacional en sus poderes judiciales por haber causado vulneraciones al debido proceso. Tal como es el caso del juicio a Marco Aurelio Robles y el juicio a Eric Arturo Delvalle.

 

 

1 La estructura única y unicameral del Órgano Legislativo se ha mantenido a lo largo de la historia constitucional panameña, bajo las distintas Constituciones de 1904, 1941, 1946 y 1972. La excepción la encontramos bajo el texto original de la Constitución de 1972, que establecía un Consejo Nacional de Legislación con poderes legislativos, paralelo a la Asamblea de Representantes de Corregimiento que también poseía ciertos poderes legislativos. La Reforma Constitucional de 1983 a la Constitución de 1972 eliminó este esquema y retornó a un Órgano Legislativo único e unicameral.

2 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia,
3 Se excluyen Darién y las Comarcas que tienen número de diputados fijos reservados en la Constitución.
4 Miguel González Marcos, El Mandato del Legislador en el Constitucionalismo Panameño, a propósito de la reforma constitucional, Revista Universidad, IV Época, No. 52-53, enero-marzo, 1995.

5 Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 29 de noviembre de 2017, Demanda de Inconstitucionalidad contra el Numeral 4 del artículo 2 de la Ley 55 de 2012, MP: Cedalise, Gaceta Oficial No. 28505
6 Id. Pág. 17.7 Artículo 39 del RORI
8 Artículo 47 del RORI
9 Artículo 46 del RORI
10 Artículo 67 del RORI
11 Artículo 68 del RORI.
12 Artículo 69 del RORI.m
13 Ver Quintero, César (1965), Derecho Constitucional, página 507

14 Artículo 163.1 de la Constitución.
15 Ver Pleno, 23 de mayo de 2991, Registro Judicial de 1991, página. 539 de César Quintero.
16 508 Quintero, y Numerales del artóculo 159 de la Constitución.
17 Ver Pleno, 4 de agosto de 2022, Inconstitucionalidad contra Ley 106 de 1974. Gaceta Oficial No. 29637-A
18 La creación de una institución administrativa debe ser iniciativa del Órgano Ejecutivo (Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 12 de agosto de 1994, Registro Judicial de Agosto de 1994, 198-206), pero la modificación de una agencia administrativa puede ser iniciativa propia de la Asamblea Nacional (Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 24 de abril de 1996, Registro Judicial de Abril de 1996, 104-115).
19 Por ejemplo, Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A., Empresa de Generación Eléctrica, S.A., Empresa de Transmisión Eléctrica, S.A., Cadena de Frío, S.A., Empresa Nacional de Autopistas, S.A., Metro de Panamá, S.A., Banco Hipotecario Nacional, Banco Nacional de Panamá, Caja de Ahorros, Banco de Desarrollo Agropecuario.

20 La “Ley de Facultades Extraordinarias” debe (i) expresar específicamente el tema y (ii) las finalidades que se buscan cumplir a través de instruir al Órgano Ejecutivo a legislar. Por ejemplo, Ley 2 de 1996, Ley 1 de 1997, Ley 20 de 1997, Ley 1 de 1998, Ley 27 de 1999, Ley 1 de 2006 y Ley 1 de 2008. La Ley de Facultades Extraordinarias  no puede tener una delegación al Órgano Ejecutivo de legislar sobre aprobar o rechazar tratados, aprobar o rechazar presupuesto, declarar la guerra, ni el desarrollo o restricción de las garantías fundamentales, el sufragio, la regulación sobre partidos políticos, y la tipificación de delitos y sanciones. La Corte Suprema de Justicia ha establecido dos estándares sobre cuándo está justificado que la Asamblea Nacional promulgue una “Ley de Facultades Extraordinarias”: si ya había iniciativa legislativa pendiente en la Asamblea Legislativa sobre las materias que la Asamblea está delegando al Ejecutivo (ver AROSEMENA, BLANDÓN Y OTROS VS ASAMBLEA LEGISLATIVA, Resolución de 31 de enero de 2000, MP: FRANCESCHI DE AGUILERA, Gaceta Oficial No. 24037); y (ii) si los miembros de la Asamblea Legislativa necesitaban regular un tema porque estaban terminando su periodo legislativo (ver TRUJILLO VS ASAMBLEA LEGISLATIVA, Resolución de 31 de enero de 2000, MP: FRANCESCHI DE AGUILERA, Gaceta Oficial No. 24031).
21 El Reglamento Interno del Régimen Orgánico regula la composición y funcionamiento interno de la Asamblea Nacional por ejemplo, establece las responsabilidades y funciones de la Junta Directiva, de las Comisiones Legislativas Permanentes. También regula la dinámica del debate parlamentario y la discusión de los proyectos de ley. Sánchez, Salvador, El reglamento Orgánico de la Asamblea Nacional y el Bloque de Constitucionalidad, Debate: Revista de la Asamblea Nacional de Panamá. — No. 17 (jun. 2010). — p. 21-26. – Panamá: Asamblea Nacional, 2010.
22 Ver artículos 267 al 278 de la Constitución. Limitación al Órgano Judicial y Ministerio Público.
23 Ver Ley 1 de 1933, Ley 30 de 1949, Ley 4 de 1952, Ley 70 de 1960, Ley 61 de 1967 y Ley 2 de 1988.
24 Previo a aprobar o rechazar un contrato ley, la Asamblea Nacional debe cumplir con una verificación de si el contrato llevado ante ella “cumple con las exigencias constitucionales y legales” sobre la conformación del contrato. Si la Asamblea Nacional no acredita que ha hecho la verificación de si el contrato cumple con las leyes, la Corte ha estimado que es un ejercicio irracional y arbitrario del poder legislativo de aprobar o rechazar contratos. Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 21 de diciembre de 2017, MP: Mejía, Gaceta Oficial 29439, Confirmado en Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 27 de noviembre de 2023, MP: López, Gaceta Oficial 29922, pág. 168-170. De esta manera, la aprobación o rechazo de un contrato ley es un mecanismo de control de la Asamblea Nacional al Órgano Ejecutivo en cuanto a los poderes de celebrar contratos.
25 Previo a aprobar o rechazar un contrato ley, la Asamblea Nacional debe cumplir con una verificación de si el contrato llevado ante ella “cumple con las exigencias constitucionales y legales” sobre la conformación del contrato. Si la Asamblea Nacional no acredita que ha hecho la verificación de si el contrato cumple con las leyes, la Corte ha estimado que es un ejercicio irracional y arbitrario del poder legislativo de aprobar o rechazar contratos. Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 21 de diciembre de 2017, MP: Mejía, Gaceta Oficial 29439, Confirmado en Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 27 de noviembre de 2023, MP: López, Gaceta Oficial 29922, pág. 168-170. De esta manera, la aprobación o rechazo de un contrato ley es un mecanismo de control de la Asamblea Nacional al Órgano Ejecutivo en cuanto a los poderes de celebrar contratos.

26 Ver Legislation, Cornell Law School, Dictionary.
27 Artículo 166.
28 Artícuo 166 y 167 del RORI
29 Artículo 148 del RORI
30 Artículo 165 y 166 del RORI.
31 El Presidente sanciona la ley junto con un Ministro de ramo respectivo (184.1)
32 El Presidente veta un proyecto de ley por sí solo (unitaria e unilateralmente) 183.6. El Presidente tiene treinta días hábiles para presentar su veto por inconveniencia o inexiquibilidad.
33 Artículo 205 del RORI.
34 Ver fallo de poderes enumerados. Y explicar leyes ordinarias.
35 Ver artículo 163.1 de la Constitución. En una suerte de cláusula de supremacía constitucional, la Asamblea Nacional tiene prohibido ejercer
36 Ver artículo 206.1 de la Constitución. El control de constitucionalidad es la idea básica que la Corte Suprema, como tribunal inconstitucional, puede invalidar las acciones y decisiones del Órgano Ejecutivo (resoluciones, actos adminstrativos, decretos, etc.) y del Órgano Legislativo (leyes, resoluciones, entre otros), y cualquier otra autoridad. Ver “Judicial Review, Cornell Law School.

37 Ver, Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 6 de diciembre de 2019, MP: Arrocha, Gaceta Oficial 29081. En esta decisión, la Corte Suprema de Justicia declara inconstitucional el artículo 6 de la Ley 37 de 2015 que estableció la enseñanza obligatoria de Historia de las Relaciones entre Panamá y Estados Unidos por razón de omisiones en el proceso de formación de leyes, y no por el contenido de dicho artículo. Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 6 de junio de 2023, MP: López Arias, Gaceta Oficial 29843. En esta decisión, la Corte Suprema de Justicia invalida todo un proyecto de ley por vulneraciones de la Asamblea Nacional al proceso de formación de leyes.
38 Ver artículo 2 de la Constitución.
39 Ver catálogo de derechos fundamentales y aquellos reconocidos por la Corte Suprema de Justicia.
40 Ver artículo 46. La Asamblea Nacional puede sobrepasar esta prohibición cuando al momento de promulgar la ley, la califica de orden público y de interés social. Pero la calificación debe ser justificada sustancialmente y no únicamente con una calificación formal. Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 24 de mayo de 1991, MP: López Tejada
41 Ver artículo 163.9 de la Constitución. Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 3 de enero de 1995, MP: Trujillo, Gaceta Oficial 22799. En este caso, la Asamblea Nacional promulgó el entonces artículo 731 del Código Fiscal que otorgó al entonces Ministerio de Hacienda y Tesoro la facultad de establecer en qué casos se aplicaba el sistema de pago por retención de impuesto sobre la renta.
42 Ver artículo 214 de la Constitución. Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 23 de diciembre de 2021, MP: De León, Gaceta Oficial 29487 A.
43 Ver artículo 159.12 del la Constitución. Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 12 de agosto de 1994, MP: Franceschi, Registro Judicial de Agosto de 1994, página 198-206.
44 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 11 de agosto de 2014, MP: Fábrega Sánchez, Gaceta Oficial 2763 A. En esta decisión, a través de la Ley 24 de 2013, la Asamblea Nacional despojó al Órgano Ejecutivo de los poderes de recaudación de impuestos cuando creó una agencia administrativa autónoma separada del Órgano Ejecutivo (Autoridad Nacional de los Ingresos Públicos) responsable de la recaudación de impuestos. La Corte Suprema declaró inconstitucional la Ley 24 de 2013 por despojar de poderes al Órgano Ejecutivo.
45 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 6 de julio de 1998, MP: Fábrega Zarak, Gaceta Oficial 23680. A través de una reforma a su Reglamento Interno, la Asamblea Nacional promulgó una ley que prohibió que la Sala Tercera de la Corte Suprema hiciera un control sobre los actos que realizaran la Junta Directiva y las Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional. La Corte Suprema razonó que la Asamblea estaba creando un blindaje sobre el control del Órgano Judicial.

46 Conforme al artículo 129 de la Constitución, el Defensor del Pueblo también puede ser removido por una mayoría calificada de la Asamblea Nacional. Esto fue reconocido por la Corte Suprema de Justicia en obiter dictum a través de la Sentencia de 17 de febrero de 2023 en el caso Castillero Hoyos vs Asamblea Nacional, MP: López. Sin embargo, el Contralor General de la República solo es removido por la Corte Suprema de Justicia, conforme al artículo 275 de la Constitución.
47 La Asamblea Nacional no tiene facultades para citar a un Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, porque el poder administrativo de citación solamente incluye a las autoridades que “ratifique” la Asamblea Nacional, mientras que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, así como de los Procuradores, son “aprobados” que integran un poder del Estado con igual posición jerárquica que la Asamblea Nacional. Ver Arturo Hoyos vs Presidente de la Asamblea Legislativa, 24 de noviembre de 1995, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, Registro Judicial de Noviembre de 1995, Pág 344- 348. La Asamblea Nacional tampoco tiene facultades para citar a particulares. Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 23 de diciembre de 2022, MP: Arrocha, Gaceta Oficial 29735.
48 Desde la Reforma Constitucional de 1983, solo un Presidente ha presentado una renuncia ante la Asamblea Nacional. El presidente Ardito Barletta presentó una “separación del cargo” bajo el hoy artículo 187. Sin embargo, la Asamblea Nacional tomó esta carta como una renuncia y ejerció su poder administratibvo de aceptar la renuncia del Presidente. Pág 308-309, Ardito Barletta, Nicolás, Huellas, Contribuciones Públicas Nacionales e Internacionales.
49 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 23 de diciembre de 2022, MP: Arrocha, Gaceta Oficial 29735.
50 El juzgamiento al Vicepresidente no proviene directamente del artículo 160 de la Constitución, sino del artículo 467 del Código Procesal Penal.

51 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 18 de enero de 1955, MP: Vásquez, Registro Judicial No. 1 de 1955, pág 6 a 10
52 No existe claridad textual y doctrinal de cuáles son los delitos políticos por los que puede juzgar la Asamblea. La interpretación de la Asamblea es que cuando juzga el Presidente, si se le juzga por los numerales 1 y 2 del artículo 191 de la Constitución, se está frente a un delito político.
53 En 1955 la Corte Suprema dejó por sentado el precedente que los delitos comunes que cometa el Presidente son juzgados por la Asamblea Nacional. Aura E. Guerra, y Ricardo J. Alfaro criticaron que la Asamblea Nacional tenga poder sobre juzgamiento de delitos comunes, y que este juzgamiento corresponde a tribunales ordinarios. Ver Guerra, Aura E. Las Funciones Judiciales de la Asamblea Nacional, Anuario de Derecho Año 5, No. 5, (1961-1962), Universidad de Panamá, pág. 197.
54 Ver Sentencia de 25 de mayo de 1951 del Pleno de la Asamblea Nacional, Gaceta Oficial 11560
55 Ver Resolución 1 del Pleno de la Asamblea Nacional del 26 de febrero de 1998.
56 Ver Acta del Pleno de la Asamblea Nacional del 28 de agosto de 1996, página 11.
57 Ver Acta del Pleno de la Asamblea Nacional del 11 de abril de 2000, página 7 a 9.