ORGANO EJECUTIVO
Órgano Ejecutivo
a. Definición Precisa
El Órgano Ejecutivo es el órgano del Estado encargado del poder ejecutivo. Detentar el poder ejecutivo incluye una serie de poderes, facultades y responsabilidades que implicarán llevar las leyes, normas y reglas a la práctica y la toma de decisiones concretas. A diferencia, por ejemplo, del poder legislativo que en principio tiene la Asamblea Nacional, que implica de deliberación y debate, el poder ejecutivo se centra en la acción. La Constitución Política de Panamá otorga el poder ejecutivo al Presidente de la República y los Ministros de Estado.
b. ¿Qué nos dice la Constitución?
El artículo 175 de la Constitución establece que el Órgano Ejecutivo lo compone el Presidente de la República y los Ministros de Estado. Para ser Presidente se requiere ser panameño de nacimiento, tener treinta cinco años de edad y no haber sido condenado por un tribunal de justicia por delito doloso por pena privativa de libertad de más de 5 años. Para ser Ministro de Estado, por su parte, se requieren las mismas calificaciones que para ser Presidente, a excepción que la edad mínima disminuye a 25 años. El periodo presidencial es de cinco años y es elegido mediante voto popular directo por mayoría de votos en una sola vuelta electoral. Estas regulaciones de conformación, estructura y duración del Órgano Ejecutivo permiten concluir que en Panamá, el Órgano Ejecutivo sigue la tradición presidencialista. Pues la elección del líder del Órgano Ejecutivo proviene de una elección autónoma a las elecciones de la Asamblea Nacional, lo que hace que el Presidente no provenga del parlamento. Además, las responsabilidades y poderes de jefe de Estado y jefe de Gobierno están integradas en una sola figura: el Presidente de la República.
Los poderes y facultades del Poder Ejecutivo, a diferencia de la descripción amplia y genérica de los poderes legislativos de la Asamblea Nacional, tienen una descripción primordialmente precisa y definida. De acuerdo con el artículo 176 de la Constitución, el Órgano Ejecutivo actúa de tres maneras; el Presidente actuando unitaria y autónomamente, el Presidente-Ministro de Estado en conjunto, y el Presidente con todos los Ministros de Estado en el Consejo de Gabinete. Entre estos poderes y facultades, encontraremos a lo largo de los artículos 183, 184 y 200, los poderes ejecutivos clásicos de nombramiento, dirección de relaciones internacionales, dirección de fuerza pública, recaudación de impuesto, sanción y veto presidencial, reglamentación, legislativo excepcional, gracia presidencial, contratación y de emergencia.
c. El Presidente de la República
El Presidente de la República es la figura central del Órgano Ejecutivo y se caracteriza por ser actor central dentro del rango de facultades, poderes y responsabilidades que la Constitución otorga y describe como poderes del ejecutivo. Su método de elección resalta, en seguida, el carácter presidencialista de nuestro Órgano Ejecutivo. Su elección es autónoma y no proviene del Órgano Legislativo como en los sistemas parlamentarios. Sino mediante sufragio popular directo desde 1984 como resultado de quien tenga “el mayor número de votos”. La provisión de “el mayor número de votos” ha sido interpretada, a través de un método de costumbre constitucional validado por la Corte Suprema, de modo que el Presidente es elegido por la mayoría de votos obtenidos entre los contendores electorales y no por una mayoría de votos absoluta de mayor al 50%, como mínimo, de los electores. Esta interpretación del artículo 177 que realizó la Corte Suprema, previene que el Presidente sea elegido en dos vueltas electorales y obliga a que el Presidente sea elegido en una sola vuelta electoral. El Vicepresidente es elegido junto con el Presidente de manera que formen una nómina presidencial. La provisión “con” sugiere una relación de compañía y de tiempo entre el candidato a Presidente y el candidato a Vicepresidente.
1Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 18 de abril de 1994, MP: Molina Amuy, Gaceta Oficial 22609.
Además de los requisitos de edad y nacimiento que establece el artículo 179, la Constitución establece unas limitantes adicionales para acceder al cargo presidencial. Primeramente, personas que han sido condenadas por delito doloso por pena privativa de libertad por cinco años o más por un tribunal de justicia. Por otra parte, no puede ser elegido Presidente, la persona que lo sustituyó en su cargo dentro de los 3 años anteriores a las elecciones y los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad del Presidente saliente.
El artículo 178 denota una característica particular del Órgano Ejecutivo en Panamá en comparación con otros sistemas constitucionales. La reelección inmediata del Presidente, y por extensión, del Órgano Ejecutivo, está expresamente prohibida. El peso de esta prohibición es tal que la única manera de sobrepasarlo es una reforma a la Constitución, como lo intentó Ernesto Pérez-Balladares en el proyecto de reforma constitucional de 1998.
El Presidente pierde su cargo por renuncia o por destitución como resultado de que la Asamblea Nacional invoque facultades judiciales, conforme al artículo 160 de la Constitución, y aplique la sanción de destitución prevista en el artículo 191 de la Constitución. Se ha planteado que el Presidente de la República tiene “irresponsabilidad política” en el sentido que el Presidente no es sujeto a voto de censura de alguna autoridad ni revocación de mandato de los electores y ciudadanos.
La Asamblea Nacional es la encargada de juzgar al Presidente de la República basada en la aplicación del artículo 191 de la Constitución. El artículo 191 establece el régimen de responsabilidad del Presidente. El texto establece que el Presidente solamente es responsable por las siguientes conductas (i) extralimitación de sus funciones constitucionales; (ii) actos de violencia o de coacción en el periodo electoral, (iii) impedir la reunión y la función de la Asamblea Nacional o de cualquier otra autoridad; (iv) delitos contra la personalidad internacional del Estado; y (v) delitos contra la administración pública. En principio, los actos descritos anteriormente pueden ser juzgados en la medida que sean ejecutados mientras el Presidente ejerza sus funciones.
2El método de elección del Presidente de la República no siempre fue a través de sufragio popular directo. Bajo el esquema original de la Constitución de 1972, la elección del Presidente era indirectamente. A través de los Representantes de Corregimiento.
3Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 18 de abril de 1994, MP: Molina Amuy, Gaceta Oficial 22609.
4Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 3 de mayo de 2024, MP: Arrocha, Gaceta Oficial 30050 A, págs. 72-73, 91.
5No está claro si “tribunal de justicia” incluye tribunales extranjeros que hayan impuesto penas.
6Puede incluirse el cónyuge del Presidente saliente. Esto haciendo una aplicación extensiva de la ratio decidendi que llegó la Corte Suprema al interpretar que según el artículo 193.2 de la Constitución, el o la cónyuge del Presidente saliente tiene prohibido acceder a la Vicepresidencia. Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 12 de febrero de 2015, MP: Ortega Durán, Gaceta Oficial 27806.
7Ver González Montenegro, Rigoberto (1998) El Principio Constitucional de la No Reelección Presidencial, Editorial Portobelo, página 18-21. El contenido de la reforma decía: “Los ciudadanos que hayan sido elegidos Presidente o Vicepresidente de la República, podrán ser elegidos para el mismo cargo en el período presidencial inmediatamente siguiente. En este caso no podrán vovler a ser elegidos en ingún potro período, para esos mismos cargos.
8Ver Berguido Guizado, Fernando, (1987) La Sucesión Presidencial en Panamá, Editorial USMA, página 26-27.
Sin embargo, hay dos problemáticas que genera el texto de los artículos 160 y 191 respecto a la responsabilidad del Presidente. En primer lugar, no es claro si el Presidente es responsable y puede ser juzgado por actos cometidos antes de ser Presidente. En cuyo caso ¿quién sería responsable de juzgar al Presidente por estos actos, si el texto del artículo 160 que otorga las facultades judiciales a la Asamblea Nacional solo permite que ésta juzgue al Presidente “por actos cometidos en el ejercicio de sus funciones”? En segundo lugar, de una lectura textual del artículo 191, pareciera que el Presidente es inmune a un juzgamiento si llega a cometer acciones tipificadas como delitos o infracciones comunes. Esto debido a la expresión “solo son responsables” del artículo 191 deja por fuera delitos comunes tipificados en el Código Penal fuera de los delitos contra la personalidad internacional y contra la administración pública.
El precedente iniciado por la Asamblea Nacional y reconocido por la Corte Suprema luego del Caso José Ramón Guizado, implican una interpretación y aplicación más amplia de las responsabilidades del Presidente y el poder de juzgamiento de la Asamblea Nacional. El Caso José Ramón Guizado consistió en el juicio que la Asamblea Nacional realizó a principios de 1955 al presidente José Ramón Guizado bajo el cargo de ser el autor intelectual del magnicidio de José Antonio Remón. Los hechos de este caso trajeron a la mesa las dos problemáticas centrales del régimen de responsabilidad del Presidente porque al Presidente Guizado se le acusó por hechos suscitados antes de ser Presidente de la República ya que cuando Remón fue asesinado, Guizado no era Presidente, y, por otra parte, porque el acto de ser el autor intelectual de un homicidio no estaba tipificado como un actuación por la cual el Presidente es responsable conforme al hoy artículo 191 (en 1955, artículo 148 de la Constitución de 1946). El Presidente Guizado cuestionó ante la Corte Suprema de Justicia esta acusación y la invocación de poderes judiciales de la Asamblea Nacional como un ejercicio arbitrario e irracional del poder judicial reconocido en el hoy artículo 160 de la Constitución. La Corte Suprema mantuvo que la Asamblea Nacional podía juzgar a Guizado bajo el razonamiento que la provisión “o violatorios de esta Constitución o las leyes” implica que la Asamblea Nacional puede juzgar a un Presidente por cualquier tipo de infracción sea “política” o “común” y que haya sido cometida en cualquier momento antes o durante su periodo como Presidente. La Corte Suprema dio esta interpretación amplia y extensiva a los poderes de la Asamblea Nacional razonando que si no se reconocía que un Presidente puede ser juzgado por hechos anteriores a su cargo y por delitos comunes, causaría que la Presidencia genere inmunidad criminal. Con lo cual, la responsabilidad del Presidente de acuerdo al 191 de la Constitución es extensiva a hechos anteriores a llegar a la Presidencia Esta interpretación del artículo 160 y 191 ha tenido diversas críticas a lo largo de la historia variando desde aquellas que sostienen que los delitos “comunes” distintos a las conductas establecidas en el artículo 191 que cometa un Presidente deben ser juzgados por tribunales ordinarios, y que, con ello, la Asamblea no tiene poder judicial para juzgar un Presidente por hechos anteriores al cargo y por delitos comunes.
9Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 18 de enero de 1955, MP: Vásquez, Registro Judicial No. 1 de enero a junio 1955, páginas 6 a 10.
Cuatro Presidentes han pasado procesos judiciales ante la Asamblea Nacional. Arnulfo Arias en 1951, cuyo proceso judicial concluyó con destitución. José Ramón Guizado en 1955, cuyo proceso judicial concluyó con pena de cárcel y destitución. Marco Aurelio Robles en 1968, cuyo proceso judicial concluyó con destitución, pero luego logró volver a su cargo presidencial debido a la intervención de la Corte Suprema de Justicia al anular el proceso judicial que llevó la Asamblea Nacional. Finalmente, Eric Arturo Delvalle en 1988, que concluyó con destitución.
Los artículos 187 y 189 establecen y regulan los mecanismos de sucesión presidencial en caso que el Presidente no termine su periodo de cinco años. En Panamá, el mecanismo de sucesión presidencial se activa con cualquiera de estos tres supuestos de “falta absoluta”: muerte del Presidente, renuncia del Presidente o destitución del Presidente derivada de facultades judiciales de la Asamblea Nacional. El mecanismo de sucesión presidencial establecido es que un Vicepresidente está llamado a suceder al Presidente durante el periodo restante por falta absoluta (muerte, renuncia o destitución). Si el Vicepresidente no puede ocupar el Consejo de Gabinete elige un “Ministro Encargado de la Presidencia” entre los Ministros de Estado en el cargo. Si la falta del Presidente y el Vicepresidente es dentro de los 3 años iniciales del periodo presidencial, se convocará a nuevas elecciones de Presidente y Vicepresidente para el resto del periodo presidencial. Si la falta del Presidente y el Vicepresidente es dentro de los 2 años finales del periodo presidencial, el “Ministro Encargado de la Presidencia” continuará como jefe del Órgano Ejecutivo y con las facultades presidenciales.
Finalmente, la Constitución limita y regula cómo el Presidente ejerce su poder ejecutivo. El ejercicio del poder ejecutivo no siempre recae únicamente en el Presidente autónoma e unitariamente. La constitución reconoce una suerte de control y limitación cuando el Presidente ejerce el poder ejecutivo debido que hay determinadas actuaciones del Presidente donde necesita la aprobación del Ministro, así como también la Constitución reconoce escenarios en los que el Presidente debe actuar con todos sus Ministros de Estado, a través del Consejo de Gabinete. En resumen, el poder ejecutivo es ejercido de tres maneras, el Presidente autónoma y unitariamente (nombramiento y remoción de Ministros, veto presidencial, convocar a sesiones extraordinarias) el Presidente junto con el Ministro de Estado (sanción de leyes, jefe de fuerza pública, nombramiento y remoción de gobernadores, recaudación de impuestos, elaboración de presupuesto general de Estado, contratación, dirección de relaciones exteriores, nombramiento de jefes de autoridades autónomas, indultos y rebaja de penas, reglamentar leyes), y el Presidente dentro del Consejo de Gabinete (nombrar a Magistrados, Procuradores, celebración de contratos, transacción y sometimiento de arbitraje, invocar poderes de emergencia, poderes legislativos excepcionales a través de decretos leyes o leyes marco).
- Estructura e Integración del Órgano Ejecutivo
10 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia
11 En 1991, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la destitución de Delvalle razonando que la Asamblea Nacional vulneró el derecho al debido proceso de Delvalle durante su proceso.
12 Ver Berguido Guizado, Fernando (1987), Op cit. Págs. 119-120.
13 Ver artículo 189.
- Vicepresidente
El Vicepresidente es la autoridad llamada a suceder al Presidente cuando el Presidente esté ausente temporalmente o absolutamente. Si bien el texto del artículo 175 deja por fuera al Vicepresidente dentro de la descripción de quiénes integran el Órgano Ejecutivo, la costumbre constitucional ha sido que el Presidente integre al Vicepresidente al Órgano Ejecutivo a través de que lo nombre como Ministro de Estado. Veamos los datos de 1990 a la actualidad, en el periodo 1990-1994 los vicepresidentes Guillermo Ford y Ricardo Arias Calderón se integraron al Órgano Ejecutivo como Ministros de Planificación Económica y Gobierno, respectivamente. En el periodo 1994-1999 no hubo integración de Vicepresidentes al Órgano Ejecutivo. En el periodo 1999-2004 tampoco hubo integración de Vicepresidentes al Órgano Ejecutivo. En el periodo 2004-2009, el vicepresidente Samuel Lewis se integró al Órgano Ejecutivo como Ministro de Relaciones Exteriores. En el periodo 2009-2014, el vicepresidente Juan Carlos Varela se integró al Órgano Ejecutivo como Ministro de Relaciones Exteriores. En el periodo 2014-2019, la vicepresidente Isabel St Malo se integró al Órgano Ejecutivo como Ministra de Relaciones Exteriores. Finalmente, para el periodo 2019-2024, el vicepresidente José Carrizo se integró al Órgano Ejecutivo como Ministro de la Presidencia. Para el periodo 2024-2029, Panamá no cuenta con Vicepresidente.
Mientras el Presidente no integre al Vicepresidente al Órgano Ejecutivo, la responsabilidad central del Vicepresidente es suplir al Presidente en sus faltas temporales o sucederlo en su falta absoluta.
El Vicepresidente no está excluido de ser candidato presidencial y acceder así a la Presidencia luego de su periodo como Vicepresidente. Recientemente, el vicepresidente Varela logró ser Presidente en el periodo siguiente a su Vicepresidencia. Las prohibiciones para acceder a la Vicepresidencia son las siguientes: el Presidente saliente, los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad (incluyendo cónyuge) del Presidente saliente, Vicepresidente que sucedió al Presidente saliente por falta absoluta del Presidente, los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad del Vicepresidente que sucedió al Presidente; los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad del Presidente entrante.
- Ministros de Estado
Además del Presidente, los Ministros de Estado forman parte del Órgano Ejecutivo, de acuerdo a la descripción textual del artículo 175. La Constitución no establece la cantidad y naturaleza de Ministros, a excepción del Ministro de Asuntos del Canal que sí está expresamente descrito y establecido en el artículo 318.1. Para que un Ministro exista, debe haber una actuación de Órgano Legislativo de crear un Ministerio a través de una Ley, ejecutando así el artículo 159.12. Actualmente, diecisiete Ministros de Estado integran el Órgano Ejecutivo.
La responsabilidad central de los Ministros de Estado, respecto al ejercicio del poder ejecutivo, es acompañar al Presidente en las facultades establecidas en el artículo 184, de manera que todo acto que realice el Presidente en ejercicio de su poder ejecutivo, debe ser firmado en conjunto con el Ministro de Estado respectivo. y liderar sus carteras.
14 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 12 de febrero de 2015, MP: Ortega Durán, Gaceta Oficial 27806.
15 Enumerar todos los Ministerios.
- El Consejo de Gabinete
El Consejo de Gabinete es la reunión del Presidente y sus Ministros de Estado y ejerce facultades precisas descritas en el artículo 200 de la Constitución. Entre las más relevantes, el nombramiento de Magistrados y Procuradores; invocar poderes de emergencia y emitir actos durante el estado de emergencia; legislación excepcional bajo la figura del decreto ley o de las leyes marco. Cuando el Consejo de Gabinete y actúa y emite sus decretos o resoluciones, no es necesario que todos los Ministros firmen y refrenden el acto.
- Las agencias administrativas.
Una de las preguntas que no parecen estar resueltas dentro del estudio del Órgano Ejecutivo y el derecho constitucional, es si las autoridades administrativas, que la Asamblea Nacional crea a través de leyes en ejecución del artículo 159.12, como autoridades autónomas y semiautónomas son integrantes del Órgano Ejecutivo. ¿Son las autoridades como la ASEP, la AMP, la ATTT, la ARAP o la DGCP parte del Órgano Ejecutivo?
Una serie de argumentos pueden evidenciar que las autoridades autónomas y semiautónomas pueden ser considerados integrantes del Órgano Ejecutivo. En primer lugar, el hecho que el Presidente, o en su defecto el Órgano Ejecutivo, nombre a los líderes de estas entidades autónomas y semiautónomas, puede demostrar cierta dependencia hacia el Ejecutivo. No obstante, la Corte Suprema ha desestimado este argumento, pues el nombramiento no genera por sí solo una relación de dependencia. No obstante, si se añade a la argumentación el que Órgano Ejecutivo pueda remover al jefe de la autoridad, también crea una relación de dependencia, parece que la Corte Suprema sí acepta que la autoridad es parte del Órgano Ejecutivo. Otro argumento, se refiere al periodo por el cual los jefes y directores de estas autoridades administrativas son nombrados. Hasta octubre de 2014, los periodos de los jefes y directores de autoridades administrativas sobrepasaban el periodo presidencial y del Órgano Ejecutivo. Sin embargo, la Ley 24 de 2014 estableció que los periodos de los jefes y directores de autoridades administrativas con concurrentes con el período presidencial. La concurrencia de periodos es un argumento de apoyo para denotar que las agencias administrativas son parte del Órgano Ejecutivo. No obstante, a la Corte Suprema no se le ha presentado este argumento. Finalmente, se puede presentar un argumento, de que las funciones que ejercen los jefes de autoridades administrativas son en ejecución de la política dictada por el Órgano Ejecutivo. Lastimosamente, no hay precedente, claridad ni consistencia que permitan responder si las agencias administrativas son parte del Órgano Ejecutivo.
16 Ver artículo 186. Ver Salvamento de Voto de magistrada Cornejo en Sentencia de 21 de junio de 2022, Gaceta Oficial 29601.
17 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 20 de mayo de 2015, MP: De León, Gaceta Oficial No. 28667.
18 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 11 de junio de 2020, MP: Ayu Prado, Gaceta Oficial No. 29119.
19 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 7 de agosto de 2019, MP: Arrocha, Gaceta Oficial No. 28889. Hay una contradicción entre la ratio decidendi de este caso donde se decide que el Tribunal Administrativo Tributario sí pertenece al Órgano Ejecutivo, con la decisión del Pleno de la Corte Suprema del 11 de marzo de 2019, donde sostiene que el Tribunal Administrativo Tributario no es parte del Órgano Ejecutivo y goza de independencia judicial.
20 Ver Gaceta Oficial 27653 C
21 Si el argumento de concurrencia de periodos no tuviese mérito, es posible demandar la inconstitucionalidad de la Ley 24 de 2014 por subyugar estas autoridades al Órgano Ejecutivo, cuando realmente son autónomas e independientes a éste.
- Poder Ejecutivo de Nombramiento
La Constitución y la Asamblea Nacional, a través de las leyes, crean autoridades cuyos puestos deben ser completados y mantener así el liderazgo de determinada institución. El poder de nombramiento permite que el Órgano Ejecutivo nomine autoridades con ratificación del Órgano Legislativo, o en ciertos casos, sin necesidad de ratificación. De acuerdo a la Constitución, el Presidente, ya sea por sí solo, o con otro Ministro de Estado, o a través del Consejo de Gabinete, nomina o nombra a los Ministros de Estado, Directores del servicio de policía, gobernadores, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador de la Nación, el Procurador de la Administración, un Magistrado del Tribunal Electoral, el Fiscal General Electoral, un Magistrado del Tribunal de Cuentas y nueve directores de la Junta Directiva del Canal de Panamá. La Asamblea Nacional debe ratificar ciertas nominaciones anteriormente descritas (Magistrados, Procuradores, Fiscal General Electoral, y Directores de la ACP). En otros casos, basta con la nominación del Presidente para que el nombramiento sea efectivo (Ministros de Estado, Gobernadores, Magistrados del Tribunal Electoral y de Cuentas).
En el contexto del poder de nombramiento, la preocupación central del derecho constitucional consiste en definir dónde y cuáles son los límites a la discrecionalidad natural que tiene, en principio, el Órgano Ejecutivo al momento de ejercer su poder de nombramiento. Vamos a encontrar limitaciones de tipo textuales en su mayoría. Las limitaciones textuales al poder de nombramiento las encontraremos en los requisitos de edad, nacionalidad por nacimiento, condenas criminales, idoneidad. En adición, encontraremos limitaciones derivadas de cercanía por relaciones familiares y por relaciones de poder. En el primer caso, por ejemplo, el Presidente tiene prohibido nombrar a sus familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad y también tiene prohibido nombrar a ministros que sean familiares entre ellos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. En el segundo caso, el Órgano Ejecutivo tiene prohibido nombrar autoridades con “mando y jurisdicción” del Órgano Ejecutivo y Diputados del periodo en curso, como Magistrados de la Corte Suprema.
Sin embargo, hay discusiones doctrinales respecto a si existen limitaciones al poder de nombramiento de naturaleza interpretativa y extra-textuales. Por ejemplo, se ha planteado que una práctica recurrente del Presidente al nombrar “ministros consejeros” es inconstitucional. El argumento es que el poder de nombramiento de Ministros de Estado está limitado mediante una condición a que la Asamblea Nacional promulgue una ley que cree un Ministerio. Los Ministros Consejeros no tenían un Ministerio que la Asamblea Nacional haya creado previamente, a su cargo. Este argumento tiene una naturaleza de separación de poderes por cuanto el ejercicio del poder de nombramiento está condicionado a una acción del Órgano Legislativo. También, últimamente se ha planteado que el “nivel de cercanía” entre el Presidente/Órgano Ejecutivo con el nominado puede ser una limitante al poder de nombramiento. Sin embargo, el argumento no ha prosperado en la medida que la Corte Suprema continúa dando una interpretación amplia del poder de nombramiento.
22 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 9 de noviembre de 2015, MP: Zamorano, Gaceta Oficial 27972. Las restricciones de nacionalidad por nacimiento solo aplican cuando están expresamente establecidas. Como es el caso de Presidente, Ministros y Magistrados.
23 196, 204, 221
24 197.
25 203. Esta cláusula del Artículo 203 fue agregada en 2004 luego de que la presidenta Moscoso nombrara a ministros y diputados como Magistrados de la Corte Suprema.
26 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 25 de abril de 1977, MP: Palacios. En este caso, el presidente Lakas nombró a dos primos hermanos como Ministro de Hacienda y Tesoro y al Ministro de Relaciones Exteriores.
27 Los nombramientos de Harry Díaz (dos veces) y el de Hernán de León, han sido demandados. En el caso del Magistrado Díaz, por haber sido Viceministro de Finanzas y luego Fiscal de Cuentas. En el caso del Magistrado de León, por haber sido Magistrado del Tribunal Tributario (que el Presidente de la República nombra y remueve).
28 Ver Salvamento de Voto de M. Cedalise en Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 22 de junio de 2022, MP: López, Gaceta Oficial 29601.
- Poder de Gracia Presidencial
El poder de gracia presidencial consiste en una prerrogativa que tiene el Órgano Ejecutivo de intervenir en el cumplimiento de penas a personas que han sido condenadas por haber cometido delitos. El Poder de Gracia Presidencial en nuestro sistema constitucional proviene del artículo 184.12 que define las especies dentro del género del Poder de Gracia Presidencial. El Presidente, en conjunto con el Ministro respectivo (que suele ser el Ministro/a de Gobierno), pueden (i) indultar personas que han cometido delitos políticos; (ii) rebajar las penas a personas que han cometido delitos comunes; y (iii) otorgar libertad condicional a personas que han cometido delitos comunes.
Iniciemos con el indulto. El indulto es la anulación de una pena criminal parte del Órgano Ejecutivo. El poder de gracia de otorgar indultos está descrito en el sentido que el Presidente, en conjunto con el Ministro, puede otorgar indultos a personas que han cometido “delitos políticos”. Antes de 2008, la noción sobre el alcance del poder de indultos era amplia. La Corte Suprema solía entender que el poder de indulto era un poder casi que plenario del Presidente. Al Presidente se le permitía conceder indultos a personas que aún estuvieran enjuiciadas criminalmente sin sentencia o personas que tan siquiera hubiesen sido denunciadas. Esto en parte a que la Corte Suprema no sabía identificar qué tipo de delitos calificaban como “políticos”. Luego de 2008, la Corte Suprema inició un firme control al Presidente respecto a la concesión de indultos. Esto debido a que la Corte Suprema inició una interpretación y aplicación restrictiva de la noción de “delito político”. Desde 2008, la Corte Suprema ha entendido que las palabras “delito político” son limitantes al poder de gracia presidencial, en el sentido que el Presidente no tiene total libertad de conceder indultos por cualquier delito, sino que únicamente a aquellas personas que cometan delitos con naturaleza política. Los delitos de naturaleza política serán los que “por su contenido o elementos objetivos y subjetivos, reflejan motivaciones eminentemente políticas, tendientes a atar al organismo político-jurídico (…) como es el caso de la rebelión, sedición o la insurrección armada.” De igual manera, el Presidente puede únicamente conceder indultos a personas que ya están condenadas, no personas que tienen sus juicios criminales sin finalizar. Este control férreo de la Corte Suprema al Presidente ha provocado que en los últimos años los Presidentes, prácticamente, no otorguen ni concedan indultos.
La rebaja de pena y concesión de libertad condicional, por su parte, están limitadas a que, para ser concedidas, la persona beneficiada debe estar cumpliendo la condena de prisión.
29 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 10 de diciembre de 2019, MP: Arrocha, Gaceta Oficial 28973.
30 Ver Gónzalez Montenegro, Rigoberto (2014), Indulto Presidencial, pág. 8, editorial portobelo.
31 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 14 de agosto de 2001: MP: Salas, Registro Judicial de Agosto de 2001, pág. 140-159.
32 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 30 de junio de 2008, MP: Arosemena, Gaceta Oficial 26337 A.
33 Los Presidentes Varela y Cortizo no otorgaron indultos. El último Presidente en otorgar indultos fue Ricardo Martinelli.
- Poder Legislativo del Órgano Ejecutivo
El Órgano Ejecutivo en ocasiones ejerce poderes que tienen una naturaleza legislativa y crean regulaciones sobre situaciones específicos. La razón detrás de estos poderes legislativos y regulatorios suele ser en ocasiones la incapacidad del Órgano Legislativo de promulgar leyes con aplicación efectiva o regulaciones en su mayoría técnicas que el Órgano Legislativo no puede desarrollar. El Órgano Ejecutivo ejerce poderes legislativos en cuatro niveles. Poder legislativo puro cuando la Asamblea Nacional delega sus poderes legislativos conforme el artículo 159.12, o cuando sobre temas arancelarios y aduaneros cuando la Asamblea Nacional no haya promulgado leyes al respecto. Poder legislativo de emergencia, cuando el Órgano Ejecutivo invoca poderes de emergencia conforme al artículo 55 y puede emitir actuaciones de naturaleza legislativa para mantener el orden en un estado jurídico, y realista caótico. Poder cuasilegislativo de reglamentación, de acuerdo con el artículo 184.14, en el sentido que el Órgano Ejecutivo tiene poderes de regular leyes ya promulgadas para que estas leyes tengan una mejor y más efectiva aplicación a la realidad.
Los límites en el caso de los poderes legislativos puros del Ejecutivo, en cuanto a los decretos leyes están claramente definidos. Cuando el Ejecutivo promulga decretos leyes, necesita una delegación expresa del Órgano Legislativo, y tiene prohibido legislar sobre derechos fundamentales, sufragio, tipificación de delitos y sanciones. El objeto de legislación debe estar limitado a las materias y necesidades que estableció el Órgano Legislativo en la ley de autorizaciones, y solamente puede ser ejercido cuando la Asamblea Nacional está en receso. Respecto a la regulación aduanera y de finanzas públicas el Ejecutivo está limitado condicionalmente de manera negativa al ejercer este poder legislativo. Es decir, para que el Ejecutivo ejerza su poder de legislativo puro sobre finanzas públicas o régimen aduanero, no debe existir ley de la Asamblea Nacional regulando.
En cuanto al poder legislativo de urgencia, el Ejecutivo está limitado previamente a una declaración de urgencia/emergencia y activación de estos poderes (artículo 55), y posteriormente a que toda decisión, incluyendo las que puedan ser de naturaleza legislativa, durante ese estado de emergencia siempre que se extienda por más de diez días, sean revisadas por la Asamblea Nacional. Finalmente, el poder cuasi legislativo de reglamentación está limitado en el sentido de evitar que el Órgano Ejecutivo se convierta en un súper legislador arbitrario cuando a través de un decreto ejecutivo de reglamentación bajo el 184.14, por ejemplo, establece tipos penales o impuestos, o cambia las responsabilidades previamente establecidas en la ley.
- Otros poderes
El Órgano Ejecutivo, a través del Presidente de la República, de manera unitaria, tiene facultades para convocar a sesiones extraordinarias de manera que la Asamblea Nacional sesione en los meses donde en principio está llamada a no sesionar (mayo, junio, noviembre y diciembre).
34 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 9 de noviembre de 2015, MP: Zamorano, Gaceta Oficial 27973.
35 Ver Galindo H. Mario, (1987), Las Leyes Cuadro y Materias Aledañas en el Derecho Panameño, en Estudios De Derecho Constitucional, Editorial Jurídica Panameña.
36 Ver Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 19 de junio de 2002, MP: Hoyos, Gaceta Oficial 24658.
El Ejecutivo también interviene en el proceso de formación de leyes cuando la Asamblea Nacional ejerce su poder legislativo pues, si el Ejecutivo está de acuerdo con el proyecto de ley, el Presidente y el Ministro de Estado respectivo deben sancionar/aprobar cualquier proyecto de ley que se convierta en ley de la República. Si el Ejecutivo está en desacuerdo con el proyecto de ley, el Presidente tiene poder de vetarlo por razones de conveniencia/política pública, o por razón de que el proyecto de ley es inconstitucional. Los vetos presidenciales llevan a que la Asamblea Nacional revise nuevamente los puntos del proyecto de ley en que los que el Presidente no está de acuerdo. En el caso de un veto por inconstitucionalidad (técnicamente, se le dice objeción de inexequibilidad), si la Asamblea insiste en promulgar la ley, el análisis del proyecto de ley pasa a la Corte Suprema de Justicia para que ésta decida si el proyecto de ley es inconstitucional.
El Órgano Ejecutivo también mantiene el poder de dirigir las relaciones internacionales en el sentido que, primordialmente, representa a la República de Panamá en la negociación, firma y adopción de tratados internacionales. En la teoría, estos tratados luego deben pasar a aprobación de la Asamblea Nacional, a pesar que en la práctica, el Órgano Ejecutivo no siempre sigue estos mecanismos y reglas de aprobación internas.
Otro poder relevante del Órgano Ejecutivo corresponde a la recaudación y cobro de impuestos conforme al artículo 184.5. Este poder actúa en colaboración con el poder legislativo de la Asamblea Nacional de establecer impuestos de acuerdo al 159.10. Es decir, el Órgano Legislativo establece y crea el impuesto, y el Órgano Ejecutivo está encargado de recaudarlo. Recaudar impuestos implica que el Ejecutivo tiene amplios poderes para establecer políticas públicas y reglamentaciones para asegurar el cobro de impuestos. De ahí proviene, entonces, la existencia de la Dirección General de Ingresos como autoridad perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas y, por extensión, al Órgano Ejecutivo. Así como todo el poder del Órgano Ejecutivo de dictar reglamentaciones en materia tributaria para asegurar el cobro de impuestos.
Poderes de Emergencia:
Los poderes de emergencia provienen del artículo 55 de la Constitución y son utilizados para asegurar la normalidad y la estabilidad del Estado frente a una situación excepcional que amenaza que el Estado y el orden político y legal continúen funcionando. Los poderes de emergencia otorgan poderes extraordinarios temporales al Órgano Ejecutivo. Entre los poderes extraordinarios está la suspensión de garantías fundamentales y que el Ejecutivo pueda ejercer poderes legislativos extraordinarios, que luego serán controlados por la Asamblea Nacional.
Los límites a los poderes de emergencia lo podemos encontrar en dos fases.
En la fase de invocación de poderes emergencia, se puede verificar (i) si el estado de emergencia ha sido correctamente declarado, lo que implica hacer el análisis de si la situación por la cual se ha generado la emergencia es lo suficiente peligrosa para que exista una necesidad de invocar poderes de emergencia,; si ha sido el Ejecutivo quien ha declarado la emergencia; si ha sido el Ejecutivo quien toma los poderes de emergencia; si las garantías suspendidas son aquellas que el artículo 55 permite que sean suspendidas.
37 Ver Illueca, Alonso (2021), Curso de Derecho Internacional Público, Editorial Novo Art, p. 46; 49-50.
38 Id.
39 Ver Crespo, J. y Beck, A. (2020), La Juridicidad del Estado de Emergencia y Suspensión de Garantías Fundamentales por COVID-19, IUSTITIA et PULCHRITUDO, Vol.1, No. 1, Julio-Diciembre 2020, pág. 46-47-
En la fase de ejercicio de poderes de emergencia, (i) si el Ejecutivo ha dejado y respetado los controles realizados por el Legislativo. Es decir, si el Ejecutivo acepta una revocatoria de alguna decisión que ha hecho el Legislativo a una medida de emergencia; o si la Asamblea luego de los diez (10) días entra a ejercer el control sobre las actuaciones de emergencia del Ejecutivo; (ii) si los motivos que originen la emergencia han cesado y el Ejecutivo o el Legislativo no han entrado a terminar los poderes de emergencia, y (iv) si las medidas adoptadas por el Ejecutivo al ejercer poderes de emergencia son suficientemente razonables y no afectan derechos fundamentales que no pueden ser suspendidos.
El artículo 55 de la Constitución tal como lo tenemos luego de la Reforma Constitucional de 1983, ha sido invocado formalmente en dos ocasiones puntuales. En junio de 1987, bajo la presidencia del Presidente Delvalle, y por protestas masivas en varias partes de Panamá (perturbación interna que amenace la paz y el orden público). Y, en marzo de 1988, bajo la presidencia del “Ministro Encargado de la Presidencia” Solís Palma, y por la presión económica hecha por los Estados Unidos hacia Panamá luego de la destitución del Presidente Delvalle.
Se ha argumentado que en dos ocasiones posteriores el Órgano Ejecutivo utilizó poderes de emergencia de facto sin invocar formalmente el artículo 55, a pesar que las causales que motivaron el actuar del Ejecutivo ameritaban invocar poderes de emergencia y que las actuaciones que realizó el Ejecutivo eran propias de poderes de emergencia. El 21 de diciembre de 1989, luego de la intervención militar de los Estados Unidos, el Presidente Endara y los Vicepresidentes Ford y Arias Calderón promulgaron un “Estatuto de Retorno Inmediato a la Plenitud del Orden Constitucional” que estableció poderes absolutos al Presidente y los Vicepresidentes de la República, en específico, que el poder legislativo sería ejercido provisionalmente por el Órgano Ejecutivo. En este caso, vemos que hay una circunstancia que amerita invocación de poderes de urgencia como lo es una intervención militar, y actuaciones típicas de poderes de emergencia, como que el Órgano Ejecutivo se atribuya poderes legislativos temporales. Recientemente, debido a la pandemia de Covid-19, el Órgano Ejecutivo declaró un toque de queda que impidió la libre circulación, reunión y apertura de comercios. Esta fue una medida que, de facto, suspendió los derechos fundamentales de libre circulación, reunión y ejercicio de propiedad privada. Estas medidas no fueron precedidas por una invocación formal de poderes de emergencia.
40 Ver Decreto de Gabinete No. 56 de 10 de junio de 1987, Gaceta Oficial 20820, reafirmado por el Decreto de Gabinete No. 57 de 19 de junio de 1987, 20827.
41 Ver Decreto de Gabinete No. 13 de 13 de marzo de 1988, Gaceta Oficial No. 21019.
42 Ver Estatuto de Retorno Inmediato a la Plenitud del Orden Constitucional, Gaceta Oficial 21440.
43 Ver Decreto Ejecutivo No. 490 de 17 de marzo de 2020, Gaceta Oficial 28983 A.
44 Ver Salvamento de Votos de M. Russo y M. Arrocha en Pleno de la Corte Suprema de Justicia, 28 de enero de 2021, MP: Vásquez, Gaceta Oficial 29283.