MUTACIÓN CONSTITUCIONAL

Mutación constitucional

Por: Julio Pérez

 

Se refiere al cambio de sentido o significado sobre el contenido del texto de la Constitución, y que se ve reflejado en un actuar diferente por parte de los funcionarios públicos con relación al sentido que se le daba a la Constitución con anterioridad. Este cambio de sentido podría producirse mediante la jurisprudencia del pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá al momento de realizar un cambio de interpretación de la Constitución mediante sus sentencias; producto de la práctica realizada por los órganos públicos en su modalidad de costumbre o mediante un cambio legislativo. 

Por  tanto, en la mutación constitucional, el contenido de la Constitución, tal y como este fue formulado por el constituyente, se mantiene intacto o inalterado, pero, por razón de los cambios externos a los que se ve sometida toda Constitución, terminará variándose el sentido que venía dándosele por parte de los operadores jurídico-políticos. En este otro caso, la mutación de la Constitución implica una modificación informal de tal norma jurídica (González, 2022, p.65).

Jellinek hace referencia a las mutaciones constitucionales después de constatar que la rigidez constitucional, es decir, la existencia de un procedimiento complejo de reforma de la Constitución, en muchos casos, es una garantía insuficiente para asegurar la fuerza normativa de la Constitución (Sánchez, 2013, p.19).

Por lo tanto, la mutación constitucional se diferencia de la reforma constitucional en el supuesto que este último sí implica un cambio intencional en el texto de la Constitución, dándole por sí misma (mediante una simple lectura) un nuevo significado. En la reforma constitucional, la Constitución pasa por un proceso formal de modificación de su letra que implicará la elección de constituyentes (artículo 314 de la Constitución política) o el debate de un acto de reforma constitucional por parte de los diputados electos (artículo 313 de la constitución política).  Este proceso se dará como consecuencia de un clamor o de una necesidad social de solucionar problemas políticos mediante el trabajo de personas que representen al pueblo, y que por lo tanto gozan de legitimidad. 

En este sentido, la mutación constitucional no es realizada por los representantes del pueblo, sino por los jueces constitucionales, quienes le dan un nuevo sentido o interpretación a la Constitución, sobre el mismo texto. Esta mutación se puede dar principalmente por la siguiente razón: en muchas ocasiones por razones políticas no es posible una actualización de la Constitución vía reforma constitucional, y por lo tanto la letra de la Constitución (o incluso hasta su espíritu) ya no representa los valores de la sociedad debido al cambio de la realidad social, económica, política o cultural del país. Por ejemplo, si una Constitución se expidió hace más de medio siglo, cuando la realidad y el contexto social era totalmente diferente al actual, es lógico que en muchos casos algunos artículos de la Constitución ya no representen las aspiraciones del pueblo, o que la interpretación histórica que se venía dándole a esos artículos ya no represente los intereses de la sociedad en la actualidad. Por lo tanto, en este caso, el juez constitucional, con la finalidad de que la Constitución no sea un texto inaplicable, desfasado y muerto debe, mediante sus decisiones judiciales, actualizar o ajustar el sentido de la Constitución para que se alinee con los nuevos valores de la sociedad o al nuevo contexto social. 

Las sociedades no son estáticas y, por lo tanto, el derecho, que regula la vida en sociedad, tampoco puede serlo. En nuestro país, los intentos de reformas constitucionales en los últimos tres lustros han fracasado, lo que puede demostrar dos cosas: la primera es que realmente no existe un clamor popular por la reforma de la Constitución ya que la población entiende que la solución a los problemas sociales se encuentra en la acción diaria y en la voluntad; o también puede ser que la cláusula de reforma constitucional es muy rígida, lo que impide que la misma se pueda adaptar a las nuevas realidades y contextos. 

La mutación constitucional si bien puede traer grandes avances al derecho, también ha recibido grandes críticas debido a que, como en todo, las decisiones judiciales que emitan los jueces constitucionales, en las cuales se cambie el sentido de la Constitución, pueden estar cargadas de contenidos ideológicos, ocasionando una distorsión jurídica. De igual forma, puede que existan los méritos (debido a un cambio de valores de la sociedad), pero que los jueces constitucionales se resistan a tal cambio o actualización, ocasionando en este caso que la 

Constitución no sea un ente vivo sino un documento desfasado, injusto e inoperante en estas épocas. 

 Al ser la mutación constitucional un tema de relativa novedad en Panamá, el pleno de la Corte Suprema de Justicia no ha profundizado en esta teoría doctrinal. Pero puedo mencionar la sentencia de 16 de febrero de 2023 que resuelve una acción de inconstitucionalidad, en la cual los magistrados expusieron: “Algo debe quedar claro; esta Alta Corporación de Justicia, como guardiana e interprete última de la Constitución no tiene facultad para decretar o proclamar derechos fundamentales que no estén positivizados, e incidir en la eficiencia y vigencia del contenido normativo del texto constitucional, por más cambios que se sucedan en la realidad, aun cuando estos tengan la entidad suficiente para producir una mutación constitucional. Sin duda, aquí, la potestad interpretativa de la Corte encuentra su límite, un umbral que no puede ser atravesado sin que se trastoquen las bases de nuestro Estado Constitucional de Derecho. No es acertado pretender que, por vía de un análisis de constitucionalidad, se cree un nuevo derecho fundamental, en una suerte de variación constitucional que, a la postre, no será legítima, al no provenir del poder constituyente reconocido. Una transformación tan drástica y tan profunda, en el orden público familiar de la sociedad panameña, bajo ningún concepto, puede darse por intermedio de la labor jurisprudencial, en reemplazo de la legislativa, o, peor aún, de la constituyente. Lo contrario, entrañaría una patente usurpación de funciones”. De este extracto citado, se puede comprender la posición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de Panamá sobre la aplicabilidad en nuestro país de la mutación constitucional en lo referente a los derechos fundamentales; es que existen límites a la mutación constitucional y estos límites se encuentran en la propia Constitución, en el sentido en el que el juez no puede ni debe convertirse en un constituyente.  

Ahondando en este tema dice Rollnert (2014, p.149) que hay mutaciones que son admisibles e inadmisibles. Las mutaciones constitucionales legítimas que no atentan contra la supremacía constitucional son aquellas que operan dentro de los límites constitucionales que, en términos generales, se identifican con el texto de la norma. Si la mutación constitucional sobrepasa ese límite se convierte en constitucionalmente inadmisible. Dado que el respeto al texto es el canon o parámetro determinante de la legitimidad de la mutación, la interpretación constitucional adquiere una relevancia crucial en el enjuiciamiento de las mutaciones, hasta el punto de que algunos autores vienen a identificar las mutaciones constitucionales con las interpretaciones adaptativas o evolutivas de las normas constitucionales en función de la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas las normas.

Pero también como comenté, la mutación constitucional se puede producir vía costumbre constitucional, que, según Barrios (2019), consiste en la práctica constante y uniforme de una conducta realizada por uno o varios órganos del Estado, con el entendimiento de que la conducta es constitucionalmente válida. La costumbre es importante dentro del ámbito de las relaciones constitucionales entre los órganos e instituciones del Estado, porque la Constitución es una previsión normativa que no puede alcanzar todas las conductas constitucionales posibles, ya que las disposiciones formalmente constitucionales derivan de imperativos de la vida social (p.179). Pero esta costumbre constitucional puede variar en su aplicación (o ser contraria) a lo textualmente normado en la Constitución. Cabe recordar que el pleno de la Corte Suprema de Justicia reconoce como parte integrante del bloque de la constitucionalidad a la costumbre constitucional.  

La otra forma de mutación constitucional es la que se produce desde el Órgano Legislativo, y esto se debe a que los legisladores, como primeros intérpretes de la Constitución, pueden variar su entendimiento o interpretación sobre la norma fundamental, debido al contexto o la realidad actual, y expedir una nueva ley (que reglamente la Constitución), pero que sea contraria a una ley anterior. En este sentido dice Jellinek (1991) que, así como por lo general la aplicación jurisprudencial de los textos legales vigentes está sujeta a las necesidades y opiniones variables de los hombres (…), lo mismo ocurre con el legislador, cuando interpreta mediante leyes ordinarias la Constitución. Lo que parece en un tiempo inconstitucional emerge más tarde conforme a la Constitución, y así la Constitución sufre, mediante el cambio de su interpretación, una mutación. No solo el legislador puede provocar semejantes mutaciones, también pueden producirse de modo efectivo mediante la práctica parlamentaria, la administrativa o gubernamental y la de los tribunales (p.16). Pero claramente el legislador, al no ser el intérprete último de la constitución, sino el pleno de la Corte Suprema de Justicia, está sometido a un control por parte de este último, y por eso existe la primacía de las sentencias constitucionales (interpretación del juez) sobre la interpretación constitucional de los legisladores al momento de determinar si la ley produjo una mutación o no. Es decir, los legisladores pueden producir el fenómeno de mutación constitucional, pero este será avalado o no por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, cuando les toque resolver una acción de inconstitucionalidad, inexequibilidad o consulta de constitucionalidad sobre la ley que expidió la Asamblea, y que representa un entendimiento o un sentido diferente al que venía dándosele a la Constitución. Un ejemplo de mutación constitucional, a nivel legislativo y avalado por los jueces constitucionales, según Álvarez (2020, p.108), fue cuando el legislador español, en el año 2005, modificó el Código Civil para permitir el matrimonio entre parejas del mismo sexo, y que mediante la sentencia STC 192/12 se dictaminó que la modificación respetaba la Constitución, ya que se dijo que la sociedad española había evolucionado y con ello su legislador.

Un punto en común que presentan las diferentes “formas” de mutación constitucional,  la que se produce vía jurisprudencia, legal o vía costumbre, es que tales nuevas interpretaciones y prácticas no se hubieran producido si no hubiera existido previamente hechos culturales, sociales, económicos y políticos que motivaran un cambio de conducta e interpretación por parte de los órganos del Estado al momento de aplicar o entender la Constitución. 

Con lo expuesto, parece que es el Órgano Judicial quien tiene la última palabra sobre qué es considerado mutación constitucional aplicable en el país o sobre cuándo se ha producido en efecto tal mutación. Esto debido a que es mediante sentencias del pleno de la Corte Suprema de Justicia que se reconoce una conducta como costumbre constitucional (que puede ser mutación) o cuando una ley expedida por la Asamblea Nacional que cambio el sentido de una regulación anterior, produce los efectos de mutación constitucional. Por lo tanto, es la interpretación constitucional del juez quien en última instancia valida si una ley o una costumbre pueden producir mutación constitucional. 

La mutación constitucional es un fenómeno más habitual de lo que pudiera pensarse en el ámbito del derecho. Para muestra de ello puedo mencionar el caso de la Constitución estadunidense de 1787, considerada la primera constitución moderna del mundo, en la cual no es concebible que hoy en día, más de dos siglos después, la Constitución siga interpretándose con la misma línea al momento constitucional con el que fue expedida. Esto debido a que la intención con que la Constitución fue redactada respondía a realidades muy diferentes a las actuales en la sociedad norteamericana. Por lo tanto, vía mutación constitucional, la Constitución de Estados Unidos aún sigue vigente y siendo perfectamente aplicable en nuestros tiempos y para dar y encontrar respuesta a los problemas actuales.  Esta postura es seguida por Balaguer Callejón (2022) cuando considera que la idea de una constitución inmutable en el tiempo se aleja de cualquier consideración de un derecho dinámico y susceptible de adaptación a los momentos en que se aplica. Desde una consideración realista del derecho, el acto interpretativo que se traduce en la aplicación normativa actualiza en cada momento el derecho. Y desde ese concepto constructivista y creativo de las normas jurídicas en la interpretación, las mutaciones constitucionales se entienden como una inevitable evolución (p.43).

Como último punto de la definición de la mutación constitucional, merece la pena mencionar los límites a la misma. Estos límites son que los órganos públicos siempre encontrarán como barrera insuperable los fines que se encuentran contemplados en el preámbulo de la Constitución (es decir, en el espíritu de la constitución). Es decir, la mutación constitucional no puede vulnerarlos, ya que de lo contrario nos encontraríamos en un escenario de ruptura constitucional. 

En conclusión, el efecto que produce la mutación constitucional es que, a pesar que no se produce una reforma constitucional que modifique el texto de la Constitución, la letra de esta se entenderá y se aplicará de forma diferente, como consecuencia de una variación en el contexto social, político, cultural o económico actual versus el anterior. Esto con la finalidad de que la Constitución se ajuste a la realidad de los tiempos, y entendiendo que la Constitución es una norma jurídica que por la dinámica ordinaria del mundo debe irse adaptando a las nuevas realidades para poder ser aplicable. Pero esto no significa que el nuevo entendimiento de la Constitución por parte de los órganos del Estado lo realicen desconociendo las realidades que motivaron ese cambio de interpretación. En palabras de Häberle (2016), la mutación constitucional, a través de la interpretación, es decir, sin modificación expresa del texto de la constitución, se produce de manera relativamente discreta y sin formalización. Por la sola vía de la interpretación, ya sea de tribunales, la práctica estatal, la doctrina, la opinión pública, o como producto de la combinación de ellas, es que una norma constitucional puede adquirir un significado diferente o nuevo (p.59).  

Bibliografía 

Álvarez, I. (2020) Elementos de derecho constitucional I. Universidad Complutense de Madrid. 

Balaguer Callejón, M. (2022) Interpretación de la Constitución y ordenamiento jurídico, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado.

Barrios, B. (2019) Derecho Procesal Constitucional, Editorial Barrios & Barrios, séptima edición.

González, R. (2022) La mutación constitucional: Un tema polémico, Revista Ratio Legis, año 2, No. 3. Tribunal Electoral de Panamá. pp. 61-81.

Häberle, P. (2016) El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México.

Jellinek, G. (1991) Reforma y mutación constitucional, Centro de Estudios Constitucionales.

Rollnert, G. (2014) La mutación constitucional, entre la interpretación y la jurisdicción constitucional, Revista Española de Derecho Constitucional, No. 101, p.125-155.

Sánchez, A. (2013) “Mutaciones Constitucionales”: Una aproximación al origen del concepto, en Libro homenaje César A. Quintero Correa (1916-2003), editor Salvador Sánchez, CIDEM/IIDC Panamá. pp.19-43.