JUICIO POLÍTICO

Por: Svetlana Inés Jaramill

1. Definición

El juicio político es un procedimiento previsto en el derecho constitucional panameño que regula la forma en que el Órgano Legislativo del Estado puede convocar y fiscalizar, por razones de su desempeño oficial, mientras se encuentren en el ejercicio del cargo, al Presidente de la República, a los secretarios o ministros del Órgano Ejecutivo, y a otros funcionarios públicos de alta jerarquía y sin superior jerárquico. A diferencia de procesos jurisdiccionales especiales de derecho penal que ‒por la alta jerarquía de los procesados‒ también tienen su foro en el Órgano Legislativo, en el juicio político, el Órgano Legislativo se limita a fiscalizar al funcionario enjuiciado en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales; a evaluarlo en su desempeño político-administrativo, sin que dicha fiscalización prevea sanciones o penas que vayan más allá que la destitución del cargo.

2. Antecedentes teóricos

La doctrina discute el origen del juicio político. Autores del mundo anglosajón tienden a tomar como referente único a los hechos de sus propias historias políticas, sin extender el análisis a los datos que puede aportar el derecho constitucional comparado. Señalan a la Inglaterra del siglo XIV, de incipiente parlamentarismo, como la cuna del juicio político. En el derecho español, el estudio del origen del juicio de residencia ‒inspección sobre el ejercicio de los oficios públicos a que estaban sometidos todos los oficiales públicos castellanos a partir del siglo XIV‒ lleva a las Partidas, a donde llegó adoptándose desde el derecho romano tardío tal y como nos expone el Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ).

El juicio político impulsa un nuevo desarrollo con la Teoría de la Separación de los Poderes, que surgió como reacción a la teoría de la representación pura de los regímenes monárquicos absolutos donde el monarca ‒por derecho divino, primero, o por irrevocable concesión del pacto social hobbessiano, después‒ era dueño de los poderes del Estado, y sus funcionarios subalternos no eran más que mandatarios o comisionados en el prístino sentido que a estos términos dio el derecho civil (Quintero, sin año de publicación). El autor de esta teoría, Charles L. Montesquieu, tomó de la obra de John Locke Tratado sobre el Gobierno Civil, que también favorecía la división del poder, los principios que sustenta en el Capítulo VI, Libro XI de El Espíritu de las Leyes, ideas que fueron convertidas en axiomas políticos por los revolucionarios franceses y especialmente por los norteamericanos. Leyes (Quintero, 2009).

Según la Teoría de la Separación de los Poderes, las tres funciones fundamentales del Estado deben ser realizadas por poderes distintos, ejercidos por órganos distintos e independientes entre sí, que se fiscalizan mutuamente para que ningún órgano se exceda en sus poderes. Tal fiscalización recíproca se conoce como sistema de frenos y contrapesos (Checks and Balances) en la Constitución Norteamericana (Quintero, 2009). Citando al constitucionalista italiano Carlo Cereti, César Quintero observa que en las revoluciones demoliberales se abandonó el concepto de representación pura para acogerse al de la llamada “organicidad” en la cual el Estado no necesita de representantes, sino que actúa por medio de órganos que aparecen como parte de su estructura y de su organización (Quintero, sin año de publicación).

En la entrega número 65 de El Federalista, Alexander Hamilton definió impeachment como «un método de indagación nacional sobre la conducta de los hombres públicos” acusados de violar “la confianza pública”. Por su parte, Loewenstein sostiene que juicio político ‒justicia política‒ es la terminología impropia con la cual en Francia se ha llamado al procedimiento de impeachment de la Constitución norteamericana de 1787, y que constituye la ultima ratio del parlamento para librarse de un presidente ‒y en algunos casos ministros‒ que es constitucionalmente inamovible pero cuya actuación ya no es tolerable (Loewenstein, 1986).

3. Antecedentes Constitucionales

La Constitución de la República de Panamá de 1904, numeral 1, artículo 66, establecía el procedimiento de juicio político al señalar que la Asamblea Nacional conocería de las “quejas” ‒sin calificar su contenido‒ presentadas contra el Presidente de la República o el encargado del Poder Ejecutivo, los Secretarios de Estado, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación. Seguidamente, numeral 2 del mismo artículo, preveía la posibilidad de juzgamiento penal a esos mismos funcionarios. En el último párrafo del mismo artículo remitía a la ley, indicando que esta señalaría “los trámites que deban seguirse y las penas que deban aplicarse”.

La Constitución de la República de Panamá de 1941, numeral 1, artículo 89, establecía como una de las funciones judiciales de la Asamblea Nacional “Juzgar al presidente de la República o quién ejerza el cargo y a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia”, y que a tal efecto la “ley señalará los trámites que deban seguirse”, sin hacer las precisiones de la constitución de 1904 – y constituciones posteriores‒ en relación a si el juzgamiento se refiere a la esfera penal o a la política.

La Constitución Política de la República de Panamá de 1946. El numeral 1, artículo 119 de esta carta establecía como función judicial de la Asamblea Nacional “conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra el Presidente de la República y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y juzgarlos….por actos ejecutados en ejercicio de sus funciones con perjuicio del libre funcionamiento del poder público o violatorios de la Constitución y las leyes”, y estableciendo en el último párrafo que a tal efecto “la ley establecerá los trámites que deban seguirse y las penas que hayan de aplicarse”.

Constitución Política de Panamá de 1972. El artículo 142 de esta carta establecía:

“las acusaciones o denuncias contra el presidente y vicepresidente de la República, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el procurador general de la Nación, el comandante primer jefe de la Guardia Nacional y el procurador de la administración, competirán a una Comisión Judicial integrada por la Junta Directiva de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento y por tres representantes de cada provincia y una por la comarca de San Blas, elegidos por el pleno, quienes los juzgarán , si hubiese mérito para ello, por actos violatorios de la Constitución y de la leyes ejecutados en el ejercicio de sus funciones”.

En su último párrafo este artículo delegaba a la ley el establecimiento del procedimiento a seguir y la definición de las penas aplicables. Aunque parece seguir en líneas generales la norma correspondiente de la Constitución Política de 1946, prevé la posibilidad formal de realización de juicios políticos a los funcionarios que enumera, este artículo presenta algunas dificultades de concordancia entre diseños teóricos y a lo que Quintero Correa caracterizó como “atípico y peculiar” en la Constitución Política de 1972 (Quintero en Fábrega, Jorge, 1987). El juicio político como instrumento de control interórgano surge dentro del paradigma filosófico del liberalismo político y de la teoría de la separación de los poderes, en el cual los estamentos de la Fuerza Pública no constituyen ni órganos de gobierno ni poderes del Estado, además de que se encuentran supeditados a los órganos ejecutivos o judiciales de gobierno y en ningún caso son beligerantes políticamente, con lo cual, aplicar una institución liberal y organicista como el juicio político en un marco normativo de teoría aliberal y anorganicista puede presentar dificultades de congruencia teórico-epistemológica.

El texto de la Constitución Política de 1972, con las modificaciones introducidas con los Actos Reformatorios de 1978, el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos de 1993, 1994 y 2004, en su artículo 160, establece como función judicial de la Asamblea Nacional “conocer de las acusaciones y denuncias” contra “el presidente de la República y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia” por “actos ejecutados … en perjuicio del libre funcionamiento del poder público o violatorios de esta Constitución o las leyes”.

4. Juicios políticos y conformación del Órgano Ejecutivo

Los juicios políticos surgen como una herramienta de control interórgano. Mientras que la conformación del Órgano Legislativo no presenta mayores problemas de interpretación, en el caso del Órgano Ejecutivo, establecer qué funcionarios en concreto lo conforman ha sido tema de discusión teórica y de hermenéutica constitucional.

Citando a José Dolores Moscote, el doctor César Quintero Correa expone que el término “órgano ejecutivo” puede tener dos significados : uno amplio, como la totalidad de los funcionarios y agencias administrativas que, independiente y separadamente de los órganos legislativos y judiciales, tiene a su cargo, en la división del trabajo social público, cumplir y hacer cumplir las leyes del Estado, y otro restringido, donde “comprende solo al magistrado superior [presidente de la República], o a este y sus secretarios o ministros”. En las Constituciones panameñas de 1904 y de 1941 el Órgano Ejecutivo era unipersonal y se limitaba al Presidente de la República. Eso cambió en la Constitución de 1946 que estableció un Órgano Ejecutivo pluripersonal.

El texto constitucional de 1904 utiliza el término Poder Ejecutivo y no “la palabra órgano para referirse al Ejecutivo ni a las otras dos clásicas ramas superiores del poder” (Quintero, sin año de publicació). Moscote sostuvo que en la Constitución de 1904 “nuestro Poder Ejecutivo es la persona que ha sido elegida legalmente presidente de la República”, a pesar del contenido del artículo 74 de esa misma carta que, aunque establecía que ningún acto del presidente tenía valor ni fuerza alguna mientras no fuera refrendado y comunicado por el secretario de Estado del ramo respectivo, no implicaba que los secretarios de Estado compartieran con el presidente el ejercicio de sus funciones ejecutivas porque -a diferencia de la Constitución colombiana de 1886 que le sirvió de modelo- la Constitución panameña de 1904 no atribuía funciones ejecutivas a los secretarios de Estado ni al Consejo de Gabinete. Los secretarios de Estado solo ejercían funciones en virtud de simples delegaciones de hecho del presidente, quien por imposibilidad física no podía ejercer el enorme cúmulo de funciones a él conferidas (Quintero, sin año de publicación).

Sigue señalando Quintero Correa que en 1941 (Quintero, sin año de publicación), en una opinión que es compartida por Víctor Florencio Goytía (Goytía, 1987), aunque la Constitución… cambió la denominación de los colaboradores directos del presidente a ministros de Estado, les dio mayor relevancia y les asignó funciones – y también al Consejo de Gabinete-, el carácter unipersonal del Órgano Ejecutivo en este texto se mantuvo en sus artículos 120 y 123, pues mientras que el primero establecía que “la distribución de los negocios de cada ministro de Estado … corresponde al presidente de la República”, el segundo indicaba que “los dictámenes del Consejo de Gabinete no eran obligatorios para el presidente de la República”.

El carácter pluripersonal y complejo del Órgano Ejecutivo -donde el Ejecutivo es un órgano formado por otros órganos (ministerios o ramos)-, fue establecido en la Constitución Política de 1946 (Quintero, sin año de publicación). Ya en la Exposición de motivos del Anteproyecto de la Constitución de 1946, sus autores -Alfaro, Moscote, Chiari- señalan que para evitar el “vicio” que en las constituciones anteriores había consagrado “el principio de que el Poder Ejecutivo es el presidente del Estado” habían eliminado “toda fraseología encaminada a considerar al presidente de la República personalmente como el Poder Ejecutivo o como el Gobierno” y “enumerado de modo taxativo las atribuciones que el presidente puede ejercer por sí solo, con la indispensable cooperación del ministro respectivo o del Consejo de Gabinete” (Quintero, sin año de publicación). Señala este autor que el texto final de la Constitución de 1946 no dejó dudas del carácter pluripersonal del Órgano Ejecutivo con lo establecido en sus artículos 136 y 137.

5. Sustanciación del juicio político

Los juicios políticos y el juzgamiento en derecho penal del Presidente de la República, previstos en la Constitución, son el régimen de responsabilidad jurídica de este alto funcionario, pero para que sus normas puedan ser sustanciadas deben estar desarrolladas en la ley procesal. El Doctor Quintero Correa expone que, durante largos periodos de la vida constitucional panameña, aunque el juzgamiento penal estaba previsto en la Constitución, para el presidente de la República esa previsión era de imposible cumplimiento por no estar prevista y desarrollada en la ley procesal y no existía “disposición legal alguna que en virtud de la cual el presidente puede ser juzgado por la comisión de un delito común (Quintero, sin año de publicación).

En la historia político constitucional panameña, los juicios de José Ramón Guizado, Presidente de la República, y José Manuel Faúndes, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, no fueron juicios políticos en sentido estricto porque involucraron denuncias penales, no obstante, legaron importantes referentes tanto políticos como procesales.

El Ingeniero Guizado fue condenado por delito de homicidio en el Pleno de la Asamblea Nacional erigida en tribunal. El Dr Carlos Iván Zúñiga Guardia fue uno de los ocho diputados que se opuso a tal condena con argumentos jurídicos precisos, fundamentados y contundentes que presentó en un magnífico alegato de salvamento de voto (Zúñiga, 1957).

El 13 de septiembre de 1996, bajo la ponencia de la Magistrada Mirtza Angélica Franceschi de Aguilera, la Corte Suprema de Justicia en Pleno resolvió una acción de amparo de garantías constitucionales interpuesta en representación del magistrado José Manuel Faúndes contra la orden de hacer contenida en la Resolución N° 45 del 21 de agosto de 1996, expedida por el Pleno de la Asamblea Legislativa, en la cual, en desarrollo del artículo 234 de su Reglamento Interno, esta corporación, “en ausencia de precedentes”, adoptaba un procedimiento para el desarrollo de sesiones judiciales ante el Pleno y establecía para la declaratoria de condena del imputado el requerimiento de las dos terceras partes de los votos de los legisladores que integran la Asamblea, citando como fundamento legal al artículo 2494 del Código Judicial. Este amparo de garantías constitucionales fue concedido parcialmente, fue revocada únicamente la oración «y autorice al presidente» contenida en la parte final del punto N.º 8 de la Resolución N.º 45 del 21 de agosto de 1996.

6. Justo Arosemena sobre el juicio político

Podemos recuperar apreciaciones de Justo Arosemena sobre el juicio político a lo largo de sus estudios de constituciones latinoamericanas. Analizando la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, Arosemena se pronuncia en contra de la facultad de la cámara de diputados de dar votos de censura contra los ministros del ejecutivo, expresando que conlleva el negativo efecto de dejar “vacantes las plazas de los ministros censurados” y “equivale á la facultad de destituir sin juicio ni expresión de causa”. Sostiene que prefiere “el juicio político, cuyo fundamento sea la mala conducta oficial no prevista en las leyes, i cuya pena (si así puede llamarse), no esceda de la suspension temporal ó la destitución”.

En su estudio de la Constitución Política de la República de Chile de 1833 (con reformas hasta 1865), Arosemena ofrece una sustentada valoración de las posibilidades de la institución del juicio político expresando que la efectividad de este -y de todo el diseño de separación de poderes- no depende únicamente de lo acertado de la redacción constitucional sino de los equilibrios reales de poder en el Estado. Señala hacía lo inocuo de un juicio político llevado por un órgano legislativo sin real independencia. Aquella Constitución chilena -como la actual Constitución Política de la República de Colombia en su artículo 174- preveía el juzgamiento político de exfuncionarios, personas cuyo mandato había concluido. Arosemena critica el juzgamiento de exfuncionarios y expresa que en tales condiciones el juicio político tergiversa, su objetivo fundamental “i compromete gravemente los intereses del país” al “imponer un castigo tardío, que pudiera parecer mera venganza” (Arosemena, 2009).

En comentarios a la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de 1863, Arosemena retoma un debate de la Convención Constitucional de Philadelfia, 1787, donde hubo oposición a que el Senado actuara como tribunal de impeachment (El Federalista, No. 65). Arosemena se muestra en desacuerdo con dotar al Senado de tal poder, porque “la atribución para juzgar al presidente i sus ministros por delitos oficiales i conforme á las leyes, es propia de los tribunales ordinarios, i no de una corporación como el senado, que carece de todos los requisitos propios de un tribunal de derecho” (Arosemena, 2009).

 

Bibliografía
Arosemena, Justo, Estudios Constitucionales sobre los Gobiernos de la América Latina, Tomo I, Asamblea Nacional, Panamá, 2009, edición digital.
Arosemena, Justo, Estudios Constitucionales sobre los Gobiernos de la América Latina, Tomo II, Asamblea Nacional, Panamá, 2009, edición digital.
Goytía, Víctor Florencio, Las Constituciones de Panamá, Segunda Edición, Panamá 1987,
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, editorial Ariel, Barcelona, 1986.
Quintero, César,
-Derecho Constitucional (copias mimeografiadas), Tomo II, sin año de publicación.
-Evolución Constitucional de Panamá, en Estudios de Derecho Constitucional Panameño, compilado por Fábrega, Jorge, Jurídica Panameña, 1987.
– Principios de Ciencia Política, Manfer, 5ta edición, 2009.
Zúñiga Guardia, Carlos Iván, El Proceso Guizado, un Alegato para la Historia, Lima, 1957.