GOBIERNOS LOCALES

Gobiernos locales

Por: Lina Vega

 

Los términos gobierno local, ayuntamiento, alcaldía, gobierno municipal, se utilizan para identificar a la institución que realiza las funciones de órgano de gobierno o administración de un municipio. Suele estar presidido por un alcalde, intendente o presidente municipal, quien dirige la administración local junto a un órgano colegiado formado por los concejales o ediles que, reunidos en el pleno, ejercen la función normativa. 

Se trata de un concepto de origen anglosajón que es definido como “el gobierno de las ciudades y de las pequeñas áreas por personas elegidas por aquellas” (Cambridge English Dictionary, 2001) y como “el gobierno de un área local específica, constituyendo una subdivisión de una unidad política mayor (como la nación o el Estado); también el cuerpo de personas que constituyen dicho gobierno” (Enciclopedia Británica, 2001).

Por su parte, el Diccionario panhispánico (2023) del español jurídico, utiliza el término “junta de gobierno local”, y la define como el “órgano colegiado municipal compuesto por el alcalde y los concejales…”.

Si bien el término puede referirse a otras instancias administrativas menores al Estado como las provincias, comarcas, etc., en general se considera que el gobierno local se refiere al gobierno de los municipios, una institución con una larga historia que llegó a América con la colonización española 1, y que, según el destacado jurista panameño del siglo XIX, Justo Arosemena, representaba a la verdadera sociedad. “La Nación no es sino una pura idealidad, una abstracción, a la cual no debe subordinarse los intereses de la ciudad o el común” (Arosemena, 1960, p.10)

Similar papel le otorga Alexis de Tocqueville al municipio, al afirmar que es en esa institución donde reside la fuerza de los pueblos. “Las instituciones municipales son a la libertad, lo que las escuelas primarias a la ciencia; ellas son las que los ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar de su uso pacífico y lo habitúan a servirse de ella. Sin instituciones municipales, una nación puede darse un gobierno libre, pero carecería de espíritu de libertad” (Tocqueville, 1989, p.75)

El sociólogo panameño y estudioso de los temas municipales, Raúl Leis, define el gobierno local como “una figura política y administrativa, un instrumento y expresión del poder democrático de la ciudadanía asentada en un territorio, y  su misión es participar aportando los planes locales de desarrollo y el fortalecimiento de la dimensión democrática” (Leis, 2010, p. 6).

El término gobierno local aparece por primera vez en nuestro ordenamiento constitucional en la Constitución de 1946 que, al definir el régimen municipal, señala en el tercer párrafo del artículo 186, que “La organización municipal será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del gobierno local”.   Dicho texto se ha mantenido sin cambio alguno en la Constitución de 1972 y a través de todas sus reformas (1978, 1983, 1993, 1994 y 2004), y es reproducido por el artículo 1 de la Ley 106 de 1973 que regula el Régimen Municipal (Constitución, 1946, p. 74).

Por su parte, la Ley 37 de 2009 (modificada por la Ley 66 de 2015) que regula el proceso de descentralización de la Administración Pública panameña, define el gobierno local como gobiernos municipales (artículo 4); mientras que el título VI, Capítulo I desarrolla lo relativo al gobierno local señalando en el artículo 79 que “El Gobierno y la administración de los municipios corresponde a las autoridades municipales y funcionarios municipales, constituidos por las instancias de poder, deliberativo, ejecutivo y de justicia comunitaria, las que desempeñarán sus atribuciones de conformidad con la Constitución Política y la presente ley” (Vergara, 2018, pp. 15 y 37).

El texto constitucional existente desde 1946 destaca el carácter democrático de los gobiernos locales, lo que se evidencia por la elección directa de los miembros del Consejo Municipal. Pero la situación es distinta con los alcaldes, ya que la norma constitucional (art. 199) dejaba abierta la posibilidad de que fueran elegidos por votación directa o designados por el Ejecutivo, según lo determinara la ley. Esa ambigüedad se mantuvo en la original Constitución de 1972, hasta la última reforma de 2004, cuando se estableció categóricamente que los alcaldes serían elegidos por votación popular (Constitución 1972: p. 70).

La Constitución vigente asigna también el carácter de organización política autónoma a los municipios (artículo 232), lo que implica una fórmula de autogobierno -el self goverment inglés o el pouvoir municipal surgido de la Revolución Francesa-, o un campo de acción propio, unas funciones que cumplir y un poder que ejerce bajo su propia responsabilidad2.

Sin embargo, la declaración constitucional de autonomía no basta. “Panamá, al igual que muchos otros países, expresa la existencia de una contradicción entre lo que proclama la Constitución y las leyes sobre autonomía de los gobiernos locales y la realidad imperante: la potestad que ejerce financieramente, política y administrativamente el poder central” (Leis, 2010: p. 9).

Evidentemente, sin una efectiva autonomía municipal -incluyendo el componente financiero-, los gobiernos locales se convierten en “brazo administrativo de políticas que son decididas en otros espacios de poder…” (Leis, 2010: p.10).

El grado de autonomía determina la calidad democrática de los gobiernos locales, así como el ejercicio de las libertades por parte de sus habitantes. Al respeto, el español Gumersindo Azcárate alegaba durante su discurso “La cuestión del gobierno local” el 10 de noviembre de 1891 en el Ateneo Científico y Literario de Madrid, que “no hay lucha, en materia de organización local, más que entre dos sistemas: el centralizador y burocrático, y el democrático o del self goverment…  La libertad es incompatible con una organización unitaria, centralizada y burocrática” (Azcárate, 1891: p. 103).

La autonomía de los gobiernos locales incluye el elemento de las competencias, tema que se enfrenta usualmente a las cambiantes decisiones del poder central.  “Desde la constitución de los Estados modernos, los poderes locales han sufrido un proceso contradictorio. Por una parte, los gobiernos de los Estados han ido invadiendo, por vías legales, administrativas y financieras, su ‘territorio’, limitando sus competencias, mediante normas y planteamientos de rango superior y la creación de entes públicas o para públicos que gestionen servicios tradicionalmente de competencia local, o que financien proyectos… Es difícil hoy considerar que los gobiernos locales tienen competencias exclusivas en alguna materia…” (Borja, Tomás y Xurigué, 2017, p.6)

A pesar de lo anterior, los gobiernos locales han sido identificados como instituciones claves para la democracia y el desarrollo de las comunidades, ya que reivindican el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas (Unión Iberoamericana de municipalistas, 2001).

Al respecto, se afirma que en Latinoamérica los gobiernos locales son vistos como una solución posible a los déficits democráticos, al asignar entre sus características la participación, la cercana vinculación con el ciudadano, la posibilidad real de exigir cuentas, la redistribución del poder político (Lagos Flores, 2009, p.135).

Posición similar destaca la Cepal, al identificar el liderazgo de los gobiernos locales como importantes fuerzas impulsoras para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados por Naciones Unidas. “Los gobiernos locales son fundamentales porque los ODS son locales” (Cepal, 2021). 

En su tesis doctoral por la Universidad del País Vasco, Yon Millán Albistegui (2023), analizando el caso panameño, otorga a los gobiernos locales un papel articulador que facilite la planificación y coordinación de acciones que fomenten la participación ciudadana, aludiendo directamente al proceso de descentralización iniciado en el país en 2015. “La construcción de capital social territorial se estima como estratégico para impulsar dinámicas de gobernanza en los diferentes territorios del país” (p. 288). 

La historia da cuenta igualmente de la relación entre la vigencia de la democracia y gobiernos locales fuertes, así como de la inmediata supresión de las libertades locales en los gobiernos autoritarios3.

La definición de gobierno local incluye otros elementos como las reglas y pautas mediante las que se gobiernan las corporaciones locales, la composición y la elección de los órganos de gobierno o las formas de participación ciudadana, según explica el catedrático español de Derecho Administrativo, Miguel Sánchez Morón4.

Efectivamente, la cercanía de los municipios al ciudadano y su larga tradición democrática, ha propiciado que los gobiernos locales establezcan diversas formas de participación ciudadana, combinando la democracia representativa con elementos de democracia directa. 

Al respecto, la Constitución vigente menciona el derecho de iniciativa y referéndum para los asuntos atribuidos a los consejos municipales (art 239), mientras que la Ley 37 de 2009 cita un amplio repertorio de mecanismos de participación ciudadana (art136-C) que vincula directamente al ciudadano a las decisiones que tome el gobierno local en diversos ámbitos como el presupuesto, obras públicas, planificación urbana, etc.

1. “Pensemos ante todo en el municipio, marco por excelencia de la convivencia civil, cuya historia es en muy buena medida la del occidente a que pertenecemos. Tanto España como Europa, el progreso y el equilibrio social han estado asociados desde la antigüedad al esplendor de la vida urbana y al consiguiente florecimiento municipal. Y viceversa, los períodos de estancamiento o de retroceso se han caracterizado igualmente por la simultánea decadencia de las comunidades ciudadanas, que en siglos ya lejanos llegó a consumarse en la ruina y extinción de los municipios”. Exposición de motivos de la Ley 7/1985 de España, citado por Canales Aliende, José Manuel y Pérez, Pedro Luis. Introducción al gobierno y a la gestión social. Editorial Club Universitario, 2012,  pp.16 y 17.
2. A partir de la fórmula de “pouvoir municipal” creada por los revolucionarios franceses, que permite crear una parcela de actividades exclusivas de los entes locales, así como por el modelo de “self goverment” inglés, la fórmula de autonomía municipal se expande en el mundo occidental. Díaz de Liaño y Argüelles, Fernando. Poder Municipal y Democracia. Revista de Administrativa Pública Nº 39, Julio-septiembre, 1979. Instituto Nacional de Administración Pública, México. pp. 92-95.
3. Ejemplos evidentes son las dictaduras que prevalecieron en Europa entre las dos guerras mundiales, cuyas primeras acciones fueron eliminar las autonomías y libertades municipales, como fue el caso de la Italia de Mussolini, la Alemania nazi o la España de Franco; así como experiencias remotas en el tiempo, como la del último período Romano. Villar Borda, Luis. Democracia Municipal. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1984, p. 23.
4. “Conjunto de reglas y pautas institucionales mediante las que se gobiernan las Corporaciones Locales, lo que comprende tanto la composición y la elección de sus órganos de gobierno como las relaciones que median entre ellos y, en otro orden de cosas, las formas de participación de los ciudadanos en la vida política local complementarias de su intervención en los procesos electorales». (Citado por Canales Aliende, José Manuel y Pérez Guerrero, Pedro Luis en Introducción al gobierno y a la gestión social. Editorial Club Universitario, 2012, p. 12.

Bibliografía 

1. Azcárate, Gumersindo de Azcárate, Discurso de inicio de curso. La cuestión del gobierno local. Ateneo Científico y Literario de Madrid, 10 de noviembre de 1891. 
2. Arosemena, Justo. El Estado Federal de Panamá. Editora República S.A. 1960.
3. Borja Jordi, Tomás Mariona, Xurigué Josep. El gobierno local. Unoversitat Oberta de Catalunya, 2017.
4. Canales Aliende, José Manuel y Pérez Guerrero, Pedro Luis en Introducción al gobierno y a la gestión social. Editorial Club Universitario, 2012. 
5. Cambridge English Dictionary. Cambridge 2001.
6. Constitución de Panamá. Sitio web del Instituto de Estudios Democráticos del Tribunal Electoral de Panamá.
7. Díaz de Liaño y Argüelles, Fernando. Poder Municipal y Democracia. Documentación Administrativa Nº183, Julio-septiembre, 1979.
8. Enciclopedia Británica, 2001.
9. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001).
10. Foro de los países de América Latina y el Caribe sobre Desarrollo Sostenible, 2021 CEPAL.
11. Leis, Raúl. Abrir canales de participación: descentralización y poder local. CEASPA, 2010.
12. Lagos Flores, Roberto. Gobierno Local: una lectura de municipios y comunidades desde la teoría democrática. Revista Encrucijada Americana, Año 3, Nº1, 2009.
13. Millán Albistegui, Yon. Territorio, Estado y desarrollo local: territorización de las políticas públicas como estrategia de desarrollo. Tesis doctoral. Universidad de Navarra, 2023. 
14. Real Academia Española: Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ), https://dpej.rae.es/, 2023.
15. Toqueville, Alexis de. La democracia en América. Vol. I, Sarpe Madrid, 1989.
16. Vergara, Ada (sistematización). Régimen Jurídico de la Descentralización en Panamá. Municipio de Panamá, 1918.
17. Villar Borda, Luis. Democracia Municipal. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1984.