EXTRADICIÓN
Extradición
Por: Jerónimo Mejía
Concepto y clases. La extradición es el procedimiento mediante el cual un Estado (requirente) solicita de otro Estado (requerido) que entregue a la persona que en el Estado requirente deba ser procesada o cumplir una sentencia firme por delito cometido en el ámbito territorial dentro del cual el Estado requirente tiene jurisdicción. Es la institución mediante la cual “un Estado puede solicitar a otro, la remisión o reintegro de una persona al espacio donde ejerce soberanía, para que se presente ante el juicio o bien, acuda a la ejecución de alguna sanción” (Auto 378/13/PI de la Sala Segunda de lo Penal, 2014). Se trata de “un mecanismo de cooperación internacional entre Estados que permite la comparecencia de la persona que se ha sustraído del alcance de la justicia penal para que sea procesada o se haga efectivo el cumplimiento de la sanción” (Atencio, 2018, p.68). En Panamá, su regulación procesal se encuentra en el Libro Tercero del Código Procesal Penal (en adelante CPP), el cual establece en el artículo 516 que “…la extradición se concederá para el propósito del procesamiento judicial o para el cumplimiento de una condena con respecto a un delito extraditable”. En su tramitación intervienen componentes diplomáticos, de derecho procesal penal, de control constitucional, de derecho penal transnacional, administrativos y políticos.
Para que tenga lugar la extradición deben intervenir -por lo menos-, dos Estados: el Estado requirente (que por vía diplomática solicita la extradición) y el Estado requerido (a quien se realiza la solicitud para que entregue a una persona que se encuentra bajo su jurisdicción). Para el Estado que hace la solicitud, se denomina extradición activa; mientras que para el Estado requerido se designa como extradición pasiva.
- Extradición activa. Las autoridades jurisdiccionales panameñas pueden solicitar de un Estado extranjero la extradición de una persona para su procesamiento penal o para el cumplimiento de condena respecto de un delito sobre el cual la República de Panamá tenga jurisdicción. Tales autoridades también pueden requerir la detención de una persona contra la cual aún no se ha presentado una solicitud de extradición, con el compromiso de solicitar oportunamente la extradición con los documentos que la respaldan. Igualmente pueden remitir una solicitud para consentimiento, luego de la entrega de una persona por medio de una excepción de la regla de especialidad (art 545 CPP).
El pedido correspondiente se gestiona por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores (MIRE), a solicitud del juez que hubiera dictado el auto de enjuiciamiento o la sentencia o del funcionario correspondiente a cuyo cargo estuviera la instrucción del proceso por el delito de que se trate (art. 545 CPP).
La extradición se requerirá con fundamento en un tratado bilateral o multilateral del que sean parte tanto el Estado requirente como el Estado requerido, y se tramitará conforme con los dictados del tratado de que se trate y de la legislación del Estado requerido. En caso de que no exista tratado alguno entre ambos Estados, Panamá puede solicitar la extradición con fundamento en el principio de reciprocidad.
- Extradición pasiva. Esta modalidad de extradición tiene lugar cuando un Estado le solicita a Panamá la extradición de una persona que se encuentra bajo jurisdicción panameña, con la finalidad de ser procesada o para que cumpla una sanción. Tal pedido se gestionará de acuerdo con el tratado de extradición (bilateral o multilateral) que vincule a ambos Estados, si existe. De lo contrario, se diligenciará por virtud del principio de reciprocidad, caso en el cual se aplicarán los preceptos previstos en el CCP. El procedimiento de extradición pasiva previsto en el CPP será tratado más adelante.
Fuentes normativas. En términos generales, puede decirse que la principal fuente normativa en materia de extradición, tanto activa como pasiva, son los tratados de los cuales la República de Panamá sea parte. Al respecto, en el Auto de 27 de agosto de 2008, la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia precisó lo siguiente:
“los Tratados de extradición regulan las materias relacionadas con el objeto del tratado, los órganos encargados de ejecutarlo, los delitos que dan lugar a la extradición, los requisitos que debe cumplir la solicitud de extradición, la posibilidad de complementar la solicitud de extradición con información adicional, la detención por motivos de extradición, las causas de denegación de la extradición, la decisión sobre la solicitud, la entrega de la persona y de los objetos relacionados con el delito. Tales temas deben ser analizados a la luz del Tratado de extradición aplicable y no conforme al ordenamiento interno”. (Auto 58/D de la Sala Segunda de lo Penal, 2008).
En caso de que no exista tratado, si se trata de una extradición activa, lo concerniente a la extradición tendrá como fuente normativa el Derecho del Estado requerido y, en su defecto, el principio de reciprocidad. Tratándose de extradición pasiva, las fuentes normativas que regulan lo relativo a la extradición serían, en ausencia de tratado, las disposiciones del CPP y el principio de reciprocidad internacional (CPP, art. 516).
Sobre la aplicación de la reciprocidad en la extradición, el artículo 517 del CPP expresa que el Órgano Ejecutivo podrá, a título de reciprocidad, conceder la extradición de personas procesadas o sancionadas por las autoridades de otro Estado que se encuentren dentro del territorio de la República de Panamá, si el delito por el cual se les requiere es punible en dicho Estado y en la República de Panamá (doble incriminación), con prisión u otro tipo de privación de la libertad, por un período de al menos un (1) año o con una pena más severa al momento de la infracción.
Condiciones para que proceda la extradición:
- Existencia de normas que regulen la extradición:
Es necesario que exista un tratado, bilateral o multilateral, entre los Estados requirente y requerido para que proceda la extradición. En ausencia de tratado, es indispensable que, con fundamento en el principio de reciprocidad, existan normas tanto en el Estado requirente (que le autorice a solicitar la extradición) como en el Estado requerido (que lo autorice a conceder la extradición con fundamento en el principio de reciprocidad).
- Condiciones relativas al hecho por el que se solicita la extradición:
- El hecho por el que se requiere la extradición debe estar tipificado en Ley como delito.
- Es indispensable que el hecho constituya delito en ambos Estados (principio de doble incriminación. Art 517 CPP). Sin embargo, no es necesario que tenga la misma calificación jurídica en ambos Estados (ídem).
- Es imprescindible que el delito sea extraditable. Los tratados establecen los delitos por los cuales procede una extradición. Por regla general son extraditables los delitos comunes que tengan una determinada penalidad. En cambio, no son extraditables los delitos políticos o aquellos cometidos obedeciendo a móviles políticos (art. 518.7 CPP). Tampoco lo son los delitos tipificados por ley militar que no constituya delito bajo la ley penal del Estado requirente y del Estado requerido (art. 518.11 CPP).
- Condiciones relativas a la persona cuya extradición se solicita:
- La persona debe ser extraditable. Varios países, entre ellos Panamá, no extraditan a sus nacionales, pero en este caso se comprometen a enjuiciar o ejecutar la pena impuesta en su territorio, siempre que se reúnan ciertos requisitos que no son del caso expresar por razón del espacio disponible. El artículo 24 de la Constitución establece que “El Estado no podrá extraditar a sus nacionales…”, y prohíbe la extradición de “los extranjeros por delitos políticos”.
- La persona contra la cual se sigue el procedimiento de extradición debe ser aquella a la cual se le imputa el delito por el cual se pide su extradición. Las evidencias que presente el Estado requirente deben acreditar la identidad de la persona reclamada.
- Para que proceda la extradición, los elementos de convicción que brinde el Estado requirente deben revelar la existencia de una base razonable para justificar el enjuiciamiento de la persona requerida.
- Condiciones relativas a la penalidad:
- Es fundamental que la acción penal o la pena, según el caso, no estén prescritas en el Estado requirente. El artículo 518.6 CPP también exige que el delito no se encuentre prescrito de acuerdo con la legislación panameña.
- El delito no debe estar sancionado con pena de muerte. Algunas legislaciones como la panameña no conceden la extradición si el delito por el cual se pide la extradición tiene pena de muerte en el Estado requirente. Sobre el particular el artículo 518.8 CPP dispone que no se concederá la extradición en esos casos, salvo que medie formal compromiso del Estado requirente de aplicar a la persona reclamada una sanción menos severa.
- La pena ha de ser de cierta entidad o gravedad. El art. 548 CPP preceptúa que Panamá puede requerir la extradición de una persona si el delito está sancionado con pena privativa de libertad. Por su parte, el art 517 CPP, al regular lo concerniente a la extradición pasiva, exige que el delito esté sancionado con prisión u otro tipo de privación de la libertad por un período de, al menos, un año o con una pena más severa al momento de la infracción.
- Condiciones relativas al lugar donde se cometió el delito y donde se encuentra la persona al momento en que se pide su extradición.
Para que la extradición sea procedente, el delito se ha debido haber cometido donde el Estado requirente ejerce jurisdicción y la persona reclamada debe encontrarse en el territorio en el que el Estado requerido tiene jurisdicción.
- Que no existan razones o motivos por los cuales se pueda negar la extradición: Tanto los tratados como las legislaciones establecen causales por las cuales el Estado requerido puede negar la extradición. Nuestra legislación establece causales absolutas y causales facultades. Las primeras están contempladas en el art 518 CPP. Entre ellas figuran: que los tribunales panameños sean competentes para juzgar a la persona requerida por el delito por el cual es solicitada; que el extraditable pueda ser juzgado por un delito distinto del que motiva la solicitud de extradición o por un tribunal ad hoc, salvo que el Estado requirente ofrezca garantías de que ello no será así; que la extradición hubiera sido negada anteriormente por el mismo hecho y fundamento; que la persona haya cumplido la sanción o haya sido indultada o amnistiada en el Estado requirente o en Panamá; que la persona requerida esté sometida a un proceso o cumpliendo una sanción en Panamá; que la persona haya sido juzgada en Panamá por el delito por el que es requerida; y que así lo disponga el Órgano Ejecutivo.
Entre las causales facultativas se encuentran: que el extraditable pueda ser víctima de tortura o tratamiento o castigo cruel, inhumano o degradante en el Estado solicitante; que dicha persona no tenga las garantías mínimas de un juicio justo; o que el juicio se haya realizado en ausencia en el Estado requirente y la persona condenada no haya sido notificada del juicio ni tenido la oportunidad de ejercer su defensa (art. 520 CPP).
Procedimiento y Decisión en la Extradición Pasiva: El Estado requirente debe seguir el procedimiento establecido en el respectivo tratado, cumplir con los requisitos ahí previstos y remitir la solicitud de extradición a la Autoridad Central establecida en el tratado o, en su defecto, al MIRE. Sin embargo, el CPP regula el procedimiento que ha de seguirse en Panamá. Dicho procedimiento se utilizará en todo aquello que no haya sido previsto en el respectivo tratado. También se aplicará cuando no exista tratado entre las partes y Panamá decida, con fundamento en el principio de reciprocidad, diligenciar el pedido de extradición. Veamos brevemente el procedimiento de extradición establecido en el CPP:
- Competencia para conocer y decidir las solicitudes de extradición pasiva. La autoridad facultada para recibir en Panamá las solicitudes de extradición es la Autoridad Central, que se haya establecido en el tratado de que se trate o, en su defecto, el MIRE. La solicitud debe contener los requisitos exigidos en el tratado (cuando exista) o los previstos en el artículo 521 CPP, a saber: si se trata de la extradición de una persona condenada, copia de la sentencia ejecutoriada, las pruebas en que se fundamenta la solicitud y una declaración de que la condena es aplicable; si se trata de un imputado, copia de la orden de arresto y del auto de enjuiciamiento o de prisión preventiva, así como los elementos de prueba en que se basa la decisión; una relación de los hechos constitutivos del delito imputado, que incluya una descripción de los actos u omisiones que constituyen el delito, con indicación del momento y lugar de su comisión, así como del grado de participación del requerido; las disposiciones legales que establezcan la jurisdicción del Estado requerido, la tipificación del delito y de las que regulan la prescripción de la acción penal y de la pena; los datos que permitan establecer la identidad, nacionalidad y posible ubicación del extraditable; y una certificación de que no se ejecutará pena de muerte cuando el delito es sancionado con pena de muerte. Toda la documentación debe venir autenticada por el agente consular panameño o debidamente apostillado.
Le corresponde al Órgano Ejecutivo, por conducto del MIRE, considerar, evaluar y decidir si concede o no la extradición. Pero antes de tomar la decisión de conceder o no la extradición, debe evaluar la documentación presentada por el Estado requirente para determinar si el pedido de extradición es procedente o no, es decir, para determinar si la solicitud de extradición cumple con los requisitos legales.
Cuando la información suministrada con la solicitud de extradición no reúna los requisitos legales exigidos, el MIRE podrá solicitar información adicional, la cual deberá ser entregada por el Estado requirente dentro del término de 30 días (art 524 CPP). Una vez esté completa la información, el MIRE dictará una Resolución Ministerial en la que decidirá si estima o no procedente la solicitud de extradición. Almario (2018) explica que ni la legislación en materia de extradición ni los tratados establecen un término para que el Ministerio de Relaciones Exteriores decida sobre la procedencia o no de la extradición, por lo que ha sido la Sala Segunda de lo Penal de la Corte Suprema de Justicia, la que a través de sus fallos estableció que es facultad de las autoridades que conocen de la materia, fijar un término para que el Ministerio de Relaciones Exteriores se pronuncie sobre la procedencia o no del pedido de extradición, en atención a cada caso (p.328).
La Resolución Ministerial que estima procedente la solicitud de extradición, por cumplir con los requisitos legales exigidos por el ordenamiento jurídico, se le notifica personalmente a la persona requerida, quien podrá manifestar libremente si está de acuerdo con ser extraditada, en cuyo caso será inmediatamente puesta a disposición de las autoridades del Estado requirente. En caso de que no esté de acuerdo con esa resolución, podrá interponer un incidente de objeciones ante la Sala Penal de la Corte Suprema dentro del plazo de quince días, contado a partir de la notificación, que se sustanciará con audiencia del Ministerio Público (art 532 CPP). Si la Corte revoca la Resolución Ministerial, la persona será puesta en libertad inmediatamente, en caso de que esté privada de esta. Pero si no la revoca, “corresponderá al Órgano Ejecutivo tomar una decisión al respecto de la solicitud de extradición” (art. 535 CPP). En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el art 536 CPP, el MIRE podrá conceder o no, según estime conveniente, la extradición de la persona requerida.
- Detención con fines de Extradición, aprehensión de artículos, bienes y objetos, levantamiento de la detención y posibilidad de nueva detención en la extradición pasiva. El Estado requirente puede, antes de presentar formalmente el pedido de extradición de una persona, solicitar su detención con fines de extradición y pedir que se aprehendan los artículos, bienes u objetos que puedan ser considerados como pruebas o provenientes del delito. El procedimiento para la detención con fines de extradición está regulado en el artículo 525 del CPP. Esta norma establece que, con la solicitud de detención, el Estado requirente debe acompañar la promesa formal de “presentar la solicitud de extradición dentro de un término no mayor de sesenta días, contado a partir de la detención de la persona requerida”. Conforme con esta disposición, el MIRE, una vez recibe la solicitud de detención con fines de extradición, si considera que es procedente, la debe remitir a la Procuraduría General de la Nación, que ordenará la aprehensión de la persona requerida y de todos aquellos artículos, bienes u objetos que pudieran ser considerados como pruebas o procedentes del delito y, dentro del término de cuarenta y ocho horas siguientes a la privación de libertad, deberá ponerlos a disposición de la autoridad judicial competente en extradición, la cual controlará si concurren los motivos que la justifiquen y el cumplimiento del referido plazo.
La autoridad judicial competente, luego de la evaluación correspondiente, podrá ordenar la detención con fines de extradición de la persona requerida por un plazo de 60 días (dentro del cual el Estado requirente deberá formalizar la solicitud de extradición y cumplir con todas las exigencias legales pertinentes), así como la aprehensión de aquellos artículos, bienes u objetos que pudieran ser considerados pruebas o provenientes del delito. La persona requerida se mantendrá a órdenes del MIRE, pero la responsabilidad que se derive de la detención corresponde exclusivamente al Estado que solicitó la medida. De acuerdo con el artículo 526 CPP, la detención ordenada quedará sin efecto y la persona recuperará su libertad en caso de que: a. Sea solicitada con fundamento en un tratado o acuerdo de extradición con vigencia posterior a la fecha de la solicitud de detención; b. La solicitud de extradición y los documentos que la sustentan no hayan sido remitidos dentro del término de sesenta días, contado a partir de la fecha de la detención de la persona requerida y c. La información adicional que haya solicitado el MIRE no haya sido remitida dentro del término señalado. La solicitud para que la persona detenida recupere su libertad puede ser hecha por el Ministerio Público o por la parte interesada ante la autoridad judicial competente.
Lo expresado no impide que el Estado requirente solicite la extradición formal y, en consecuencia, el reinicio del proceso de extradición, pudiendo la autoridad judicial competente ordenar la detención de la persona requerida (art. 527 CPP).
- Prisión formal hasta que culmine el procedimiento de extradición. Luego de que se reciba la documentación formal de extradición, que cumpla con los requisitos legales, se solicitará, ante la autoridad judicial competente, la prisión formal del requerido con el propósito de que permanezca privado de su libertad hasta que culmine el procedimiento de extradición.
- Fianza de Excarcelación. El artículo 531 CPP dispone que la persona que haya sido detenida en virtud de una petición de extradición puede solicitarle a la autoridad judicial competente fianza de excarcelación, con el propósito de recuperar su libertad mientras se resuelve la petición del Estado requirente, en los casos en que la ley panameña conceda ese derecho. Para la obtención de libertad bajo fianza será indispensable el arraigo en territorio nacional y que se presenten las pruebas pertinentes, de lo contrario la petición de fianza de excarcelación será rechazada de plano. Contra esta decisión no cabe recurso alguno, pero ello no impide que se pueda volver a presentar una solicitud de fianza.
- Procedencia de la Acción de Habeas Corpus. Cuando durante el trámite de la extradición surjan reparos relacionados con la privación de libertad de la persona requerida, cabe la presentación de un habeas corpus, por tratarse del instituto de tutela judicial de la garantía fundamental de la libertad con la que cuenta toda persona detenida fuera de los casos y las formas que prescribe la Constitución Política y la Ley (Sentencia 1099/19 del Pleno, 2019).
- Incidente de Objeciones: El art 532 CPP concede a la persona contra la cual el MIRE ha emitido una Resolución Ministerial, en la que estima procedente la solicitud de extradición, que objete dicha decisión a través del incidente de objeciones. El artículo 533 CPP establece las causales por las cuales procede la objeción, a saber: a. que la persona conducida ante la autoridad judicial no sea la requerida en extradición; b. los defectos de forma de que adolezcan los documentos presentados; c. la improcedencia de la solicitud de extradición por no estar debidamente fundado el derecho del Estado requirente; y d. que la solicitud de extradición sea contraria a las disposiciones de la ley o de algún tratado de que fuera parte la República de Panamá.
El incidente de objeciones se configura como un recurso impugnativo que procede únicamente en los casos específicamente establecidos en las causales de objeción. En otras palabras, el incidente de objeciones no es admisible fuera de las causales detalladas en el artículo 533 CPP (Auto 211/13PI de la Sala Segunda de lo Penal, 2013. Incidente de objeciones).
El artículo 535 CPP establece que cuando la autoridad judicial competente considere fundada la objeción presentada, revocará la resolución emitida por el MIRE, ordenará la inmediata libertad de la persona requerida o, su caso, el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas con fines de extradición o, si procede, la remisión del proceso a las autoridades jurisdiccionales nacionales a los efectos de su juzgamiento en territorio panameño. En el evento de que las objeciones sean consideradas infundadas, la autoridad judicial así lo declarará, quedando el Órgano Ejecutivo facultado para decidir si concede o no la extradición.
Extradición de una persona solicitada por más de un Estado a la vez. Cuando la extradición es solicitada por dos o más Estados, por igual delito o por delitos distintos, el artículo 523 CPP dispone que la autoridad competente atenderá la solicitud considerando lo siguiente: a. la concurrencia de fecha y lugar del delito; b. la secuencia temporal del recibo de las solicitudes; c. la nacionalidad de la persona buscada y de las víctimas; d. la posibilidad de re extradición de la persona requerida; e. si la extradición se solicita para los fines de procesamiento o cumplimiento de una condena; f. si, a juicio del Órgano Ejecutivo, los intereses de la justicia son cumplidos de la mejor manera; o g. si las solicitudes se refieren a distintos delitos, la gravedad de los delitos.
Postergación de la Entrega de la persona requerida. Acorde con lo que establece el artículo 540 CPP, la entrega de una persona solicitada en extradición puede ser aplazada: cuando haya un proceso pendiente, si la persona requerida debe cumplir una condena en la República de Panamá por un delito distinto por el que es requerida; si la entrega de dicha persona podría poner en peligro su vida o si existiera cualquier otra razón de carácter humanitario que justifique dicho aplazamiento. La orden final de extradición no deberá entrar en vigor hasta que concluya el proceso pendiente o se extinga la pena. Si la postergación ha sido concedida por razón del serio riesgo para la vida de la persona requerida, su entrega deberá realizarse tan pronto cese el motivo o dejen de existir las razones humanitarias.
Entrega Simplificada. Según el art 537 CPP, en cualquier momento la persona requerida podrá consentir ser extraditada mediante el procedimiento simplificado -sin la necesidad de llevar a cabo los procedimientos formales de extradición- luego de haberle sido notificados sus derechos y las consecuenciales legales de un procedimiento de extradición simplificado. La persona requerida también puede renunciar de manera expresa a su derecho a la regla de especialidad. El consentimiento para la extradición simplificada o la renuncia a la regla de especialidad, son actos irrevocables. En estos casos, se deberá proporcionar una copia auténtica del consentimiento al Ministerio Público a la autoridad judicial competente, salvo que este consentimiento haya sido dado en audiencia pública. Si existe fianza, esta debe ser levantada por la autoridad judicial competente. La responsabilidad por la entrega de las personas requeridas es del MIRE, pero todos los gastos de traslados fuera del territorio nacional serán cubiertos por el Estado requirente (artículo 538 del CPP).
Extradición en Tránsito. El Órgano Ejecutivo podrá autorizar el tránsito por el territorio de la República de Panamá de extraditados entregados por otros Estados a una tercera nación amiga, y hará que se preste protección a sus custodios para evitar la evasión. Tal autorización no se concederá si la persona extraditada es panameña o si a juicio del Órgano Ejecutivo implica algún riesgo para los intereses esenciales de la República de Panamá (artículo 549 CPP).
Entrega simple y condicionada: Por razones de orden público y de interés social y por vía de excepción, podrá concederse la entrega simple y condicionada de la persona requerida, a pesar de que medie proceso penal o ejecución de sentencia condenatoria en Panamá, con el compromiso de que, una vez realizadas las diligencias judiciales para las cuales fue pedida o cuando hubiera sido juzgada en el Estado requirente y cumplido sentencia en dicho Estado, sea devuelta a Panamá. La orden de entrega prevalecerá sobre cualquier orden de detención dictada previa o posteriormente. El proceso penal que se sigue en Panamá no prescribirá (art 552-A CPP).
Principio de especialidad. De acuerdo con el art 548 CPP, la persona que ha sido extraditada a territorio panameño no deberá ser procesada, sentenciada, detenida ni sometida a ninguna otra restricción de la libertad personal o re extraditada a un tercer Estado por delito alguno cometido antes de su entrega que no sea el mismo por el cual ha sido extraditada, a menos que: a. la autoridad competente del Estado extranjero haya dado expresamente su consentimiento; b. la persona extraditada habiendo tenido la oportunidad de salir voluntariamente del territorio panameño, no lo haya hecho en el período de treinta días posteriores a su libertad final con respecto al delito por el cual ha sido extraditada o si voluntariamente ha regresado a territorio panameño luego de abandonarlo; o c. la persona extraditada haya expresamente renunciado a su derecho a la regla de especialidad. Cualquier proceso iniciado contra la persona extraditada dentro del territorio de la República de Panamá en violación a lo expresado en el art. 548 CPP, podrá ser declarado nulo. Sin perjuicio de lo establecido por los acuerdos de los que Panamá sea Estado parte, la solicitud para exceptuar la regla de especialidad deberá acompañarse de una sustentación razonada y una copia de la documentación pertinente para sustentar dicha petición.
Bibliografía
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Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
Auto de la Sala Segunda de lo Penal de 27 de agosto de 2008. Expediente: 58/D.
Auto de la Sala Segunda de lo Penal de 13 de junio de 2013. Expediente: 378/13PI.
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Textos Normativos
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