DELITO POLÍTICO

Por: Svetlana Inés Jaramillo

 

1- Definición

Los criterios utilizados por los especialistas para clasificar con fines analíticos los delitos son varios (culposos/dolosos, de acción/de omisión, graves/leves, comunes/políticos, etc.) y, desde una perspectiva normativa,  la particularidad en la calificación del delito político -frente al delito común- no estriba en el hecho de que exima de responsabilidad al delincuente, sino en un diferente tratamiento del delincuente político a la par del delincuente común: el delincuente [político] puede ser [constitucionalmente] favorecido con la amnistía (olvido de la responsabilidad y de la pena) o con el indulto (perdón de la sanción), privilegios que la legislación universal niega al delincuente común (Del Cid, 1951-1952, p. 84)

En el sistema jurídico panameño no encontramos una definición del delito político; casi ninguna legislación del continente la posee. Su noción está encomendada a la jurisprudencia, a los maestros del derecho y a las construcciones históricas… los panameños en esta materia no tenemos un tradicional desarrollo doctrinario ni jurisprudencial, ya que para nosotros la conspiración no ha sido un manjar apetecido, mientras que otros pueblos de América son ricos en experiencias de esta naturaleza. Para hacer referencia a los delitos políticos en Panamá con absoluto criterio histórico, tenemos que partir del movimiento subversivo del 2 de enero [de 1931, El Caso de Acción Comunal] (Del Cid, 1951-1952, p. 84).

Por delito político se ha considerado toda actuación que tienda a socavar las bases del Estado o de sus instituciones y sobre esta materia el Comité Jurídico Interamericano tiene dicho que son delitos políticos las infracciones contra la organización y funcionamiento del Estado y las infracciones conexas con los mismos. También ha señalado que no son delitos políticos las infracciones que excedan los límites lícitos del ataque y la defensa, ni el genocidio de acuerdo a la Carta de las Naciones Unidas (Vásquez , 1982, p. 323). Este autor considera que cuando el “Presidente de la República o el Vicepresidente de la República, se exceden (extralimitan) en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales”, o cuando impidieran la reunión de la Asamblea Nacional …, cometen un delito político, mientras que otras infracciones que puedan cometer en el cargo serían delitos comunes. Otro importante autor nacional ha sostenido respecto al homicidio, que la concepción política de este delito está íntimamente ligada con las tendencias ideológicas de los Estados, en la época en que el ‘crimen majestatis’ se encontraba sometido a la mayor represión, los delitos políticos fueron considerados mucho más peligrosos que los delitos comunes… entonces, la institución de la extradición operaba principalmente para obtener la entrega del delincuente político… el delincuente común se encontraba al margen de la extradición (Zuñiga , 2019).

2. El delito político en la doctrina

Siendo el delito político una categoría jurídica, resulta importante recordar que su origen, sus contornos y sus contenidos se mantienen en un antiguo debate filosófico-teórico que perdura. 

En la obra de Confucio, encontramos una de las primeras afirmaciones del carácter corruptible de la soberanía y de la posibilidad de justicia de una revolución. Cicerón llegó a afirmar que un gobierno injusto no provoca una simple corrupción, sino la anulación total del Estado, por lo que el poder del Estado tiene ciertos límites de índole jurídico moral. Expuso también sobre la licitud del tiranicidio, doctrina posteriormente exhumada por primera vez durante la Edad Media por Juan de Salsbury en su Politractus (Rodríguez Arias B., enero 1956 – mayo 1957, p. 25). 

Juan de Mariana de la Compañía de Jesús, en su obra De Rege Regisque Institucione, 1598, con enérgica elocuencia truena contra la teoría cesarista  del princeps legibus solutus (el príncipe no se encuentra obligado por la Ley) y contra los que denomina sus abyectos defensores, siendo esta una de las importantes contribuciones de la filosofía política del catolicismo al tema (Rodríguez Arias B., enero 1956 – mayo 1957, p. 25), en donde la noción del derecho natural era la medida para calificar el correcto o incorrecto desempeño de un gobierno. 

También expone el jurista Rodríguez Arias que en sus Comentarios a las sentencias de Pedro Lombardo, Tomas de Aquino distingue entre  el tirano secundum regimen et titulum y el tirano secundum titulum, considerando al primero un  invasor o usurpador que no es soberano sino enemigo del Estado y que frente al mismo queda reconocido el derecho de resistencia del pueblo, mientras que el segundo es para este pensador escolástico aquel que estando en el gobierno procede injustamente y en contra del bien común, caso en el cual  reconoce a los gobernados que no tienen obligación de obedecer e incluso les impone la obligación de no obedecer. Tomás de Aquino calificó a la sedición como pecado especial “que ataca a la unidad y a la paz de una totalidad política” pero donde el levantamiento contra un tirano no es sedicioso porque es más bien resistencia o represión de la sedición que el tirano comete al perseguir su provecho particular olvidándose del bien común. Alfonso X El Sabio, en el Código de las Siete Partidas establecía la distinción entre el tirano absque título y el tirano ab exercitio (Rodríguez Arias B., enero 1956 – mayo 1957).

En un marco contemporáneo de reflexión y tradición europeas, Francesco Carrara realiza una subdivisión histórica de los delitos políticos en tres periodos distintos. Primero, desde las más remotas huellas del delito político hasta el delito de alta traición de la Roma republicana (la perduellio); segundo, el periodo medieval, que comprendía todo el intervalo desde la caída del imperio Romano hasta 1786, año de la primera abolición solemne, ordenada de modo legislativo, del terrible y fantasmagórico título de lesa majestad;  tercero, el periodo contemporáneo, que incluía desde 1786 hasta nuestros días, donde según los códigos modernos, debía describirse la nueva noción del delito político, transformado en el título delitos contra la seguridad del Estado, con su empírica división de ofensas contra la seguridad nacional interna y externa (Carraca, 1996, pp. 513-527). En referencia a los actos terroristas, doctrinalmente, los tratadistas están de acuerdo en considerar estos como delitos comunes (1935, Congreso de Copenhague) (Vásquez , 1982, p. 127).

Guillermo Cabanellas, Diccionario Jurídico Elemental, sostiene que una diferencia importante entre delito político y delito común está en el fin perseguido. Mientras que en el delito político el delincuente persigue un fin altruista relacionado a altos ideales de mejorar condiciones desfavorables de la situación política y social, en el delito común, por el contrario, prevalece el interés personal, egoísta, dañino al orden social (Solís, 2004, p. 2).

Aníbal Guzmán Lara pone de manifiesto que son “delitos políticos los dirigidos contra la organización o funcionamiento del Estado” y también los delitos de derecho común “cometidos para favorecer la ejecución de un delito político” (Solís, 2004, p. 3).

Rodrigo Borja, en su Enciclopedia de la Política, expone la existencia de dos teorías para definir delito político: la objetiva y la subjetiva. La primera toma en cuenta el bien jurídico afectado por la acción delictiva: si pertenece al Estado el acto tiene carácter político independientemente de la intención perseguida por el perpetrador. La segunda teoría sostiene que el factor determinante para el delito político es el móvil del agente infractor, si está relacionado al patriotismo, al idealismo, al afán de cambio social. (Solís, 2004, p. 3).

Luis Carlos Zarate, partiendo de la consideración de que los delitos políticos y los delitos comunes no se encuentran en compartimentos estancos y separados, sostiene que existe una compleja interrelación entre delito político y delito común, tanto en el ámbito jurídico doctrinal como en el ámbito del devenir político/jurídico del Estado-, e identifica dos clases de delito político: delitos políticos puros, simples o específicos y delitos políticos concurrentes. Para este autor la segunda clase se subdivide a su vez en delitos políticos complejos o mixtos, y delitos de derecho común conexos a un delito político o a un fin político (Solís, 2004, pp. 3-4).

Guerra de Villalaz, Villalaz de Allen y González Herrera sostienen que las conductas típicas lesivas a la personalidad interna del Estado se deben calificar como delitos políticos en virtud de que afectan los poderes e instituciones legítimamente constituidos, el ordenamiento jurídico vigente y el sistema de gobierno imperante y que “si se analizan con detenimiento y profundidad estas acciones, se logran apreciar motivaciones políticas, con miras a producir o promover cambios en el sistema político del país, con el fin de lograr mejores condiciones de vida”. Señalan estos autores que los delitos incluidos en el Capítulo II, Delitos Contra la Personalidad Interna del Estado, del Título XIV del Código Penal, con cinco artículos, en su orden se refieren a los siguientes delitos calificados como políticos en la doctrina: rebelión, sedición, usurpación de fuerzas armadas, y corrupción de servidores públicos de otro Estado (Guerra de Villalaz et al., 2017, p. 382). 

En otro aporte al debate académico patrio, el jurista Pereira Sánchez realiza un enjundioso análisis histórico-comparativo de la prolífica y heterogénea normativa constitucional colombiana que rigió Panamá durante el siglo XIX hasta 1903, y percibe en la misma los orígenes del delito político y del indulto panameños. Aunque parte de una premisa evolucionista que no compartimos, el fructífero esfuerzo académico de este autor aporta elementos que ayudan a esclarecen los límites, las posibilidades y particularidades jurídicas del delito político en la República de Panamá.  Por la históricamente sostenida ambigüedad jurídica del concepto, Pereira Sánchez propone eliminar el “delito político del constitucionalismo panameño en materia de indultos” para desarrollar “mecanismos que garanticen una utilización eficaz de esta facultad como vía de control del Órgano Judicial” (Pereira Sánchez, 2016). Consideramos que para este jurista la categoría delito político tiene una naturaleza más jurídico-penal que política. Su proposición de eliminarla del constitucionalismo panameño en materia de indultos parece buscar precisión jurídica en la compleja práctica  político-constitucional del país donde, a todo lo largo de la vida republicana, en múltiples periodos presidenciales y bajo distintas pertenencias y lealtades político partidistas, distintos gobernantes han actuado de la misma manera al hacer promulgar indultos que beneficiaron a reos no de delitos tradicionalmente considerados políticos por la doctrina sino de delitos unánimemente considerados comunes. 

Otro importante aporte doctrinal patrio valora el carácter de los delitos electorales y entendemos que sostiene el criterio de que son delitos comunes cuando el autor expresa que “de una manera objetiva y jurídica” en decretos ejecutivos emitidos en agosto de 2004 se dio “la utilización inadecuada del Indulto Presidencial, con miras a dejar en la impunidad actos ilícitos que han atentado contra la voluntad popular y que deben ser condenados con los rigores de la ley” por sus “graves consecuencias para nuestro Estado de Derecho” (Solís, 2004, p. Introducción). Adicionalmente, este jurista suscribe el criterio de que existe una diferencia marcada  entre “los conceptos jurídicos relativos al delito electoral y al delito político” externado por el tratadista mexicano Rene González de la Vega quien señala “que el meollo de la delincuencia política no está en el objeto agredido, sino en la intención de cambio social y político”, a partir del cual sostiene que “en la intención del delincuente electoral  no está  el progreso o mejoramiento social, sino tan solo, la subversión de la voluntad popular, representada en la emisión del sufragio y el proceso electoral” (Solís, 2004, p. 17).

Solís sostiene “que los delitos electorales revisten de una gran importancia ya que la tipificación en la ley de acciones u omisiones atentatorias contra la transparencia y objetividad del proceso electoral, contra la igualdad entre distintos candidatos en la lid electoral y contra la libre manifestación del voto de los electores es realmente necesaria para salvaguardar la pureza de los procesos comiciales” (Solís, 2001, p. 1). Estima que es ventajoso contar con una jurisdicción especial electoral para investigar y juzgar denuncias por delitos y faltas de carácter electoral, para que no se encuentren estas facultades dentro de la jurisdicción penal ordinaria, porque ello “permite que la jurisdicción tenga más independencia y por consiguiente sea más eficiente y eficaz” (Solís, 2001, p. 2). 

Identificando que en la historia republicana panameña el indulto ha sido utilizado “en una conducta política reiterada”  para  beneficiar a reos de delitos comunes e incluso de delitos electorales con el propósito de “atenuar o aminorar los efectos de los conflictos políticos”, este autor considera que hoy, “dado el grado de consolidación del régimen político y democrático que impera en el país”, los decretos ejecutivos en los que “se han otorgado indultos por delitos comunes a varias personas que figuran como investigadas o procesadas dentro de esta jurisdicción penal electoral”  “no encuentran justificación alguna” (Solís, 2004, p. 214).

3. El delito político en las Constituciones y en la legislación penal de la República de Panamá

Aunque nuestras constituciones -en los artículos que comentaremos más adelante- emplean la expresión delitos políticos, nuestro Código Penal de 1922 -adoptado por Ley 6 de 7 de noviembre de 1922- no la empleaba, aunque abarcaba estos delitos en el Titulo 2do del Libro II con la denominación De los delitos contra los poderes de la Nación. Este cuerpo normativo no usó los tres o cuatro términos para delitos políticos que toda legislación consagra -rebelión, sedición, asonada o motín-, pero estas categorías del ilícito político están implícitas y desarrolladas en los artículos de ese título (Del Cid, 1951-1952, p. 89). El Titulo 1ro del Libro II del Código Penal de 1922 denominado De los delitos contra la Patria contenía los tipos penales que en la legislación posterior pasaron a denominarse delitos contra la personalidad internacional del Estado. El Código Penal de 1982, Ley 18 de 22 de septiembre de 1982, reorganizó todos estos tipos penales en un solo apartado: el Titulo IX denominado De Los Delitos Contra la Personalidad Jurídica del Estado. El Texto Único del Código Penal de la República de Panamá, Gaceta Oficial No.26519 de 26 de abril de 2010, continúa con tal distribución y contiene el Titulo XIV Delitos contra la Personalidad Jurídica del Estado dividido en dos capítulos: Delitos contra la Personalidad Internacional del Estado y Delitos contra la Personalidad Interna del Estado, siendo este último el que contiene los denominados delitos políticos en la visión clásica.

Observaba Del Cid que nuestra Constitución Política [de 1946] hacía referencia a los delitos políticos en los artículos 118 numeral 18 [conceder amnistía por delitos políticos como función legislativa de la Asamblea Nacional] y 144 numeral 14 [decretar indultos por delitos políticos como atribución del Presidente de la República] y que la Constitución de 1941 contenía las mismas formulaciones en sus artículos 88, numeral 19, y 109, numeral 16, mientras que la Constitución de 1904 en su artículo 65, numeral 17, establecía el “conceder amnistías” como función legislativa de la Asamblea Nacional, pero sin especificar que tal concesión se limitaba a los delitos políticos, y en el numeral 18 de su artículo 73 daba al Presidente de la República la atribución de conceder indultos, conmutar y rebajar penas sin especificar tampoco que dicha atribución se circunscribía a delitos políticos. 

La Constitución Política de 1972, antes de sus reformas, en el artículo 141, numeral 4, señalaba el “conceder amnistías por delitos políticos” como función legislativa de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos y, en el artículo 163, numeral 6, establecía como atribución que ejerce el presidente de la República por sí solo la de “decretar indultos por delitos políticos, rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes”. Posteriormente, con la aprobación del Acto Reformatorio No.1 de 5 de octubre de 1978 la expedición de las leyes enumeradas en el artículo 141 pasó de corresponder a la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento a ser función del Pleno de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento (Vásquez , 1982, p. 289).  Con las reformas introducidas por el Acto Constitucional de 1983,  se estableció en el numeral 6 del artículo 153 que decretar amnistía por delitos políticos era función legislativa ejercida por la Asamblea Legislativa,  y en el  numeral 12 del artículo 179, que decretar indultos por delitos políticos, rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes era atribución del Presidente de la República con la participación del Ministro respectivo, manteniéndose esta formulación con la reformas introducidas al texto constitucional por el Acto Legislativo No.1 de 2004 (artículos 159, numeral 6 y 184, numeral 12).

Del Cid consideró que en las normas constitucionales sobre amnistías e indultos, “nuestra Constitución Política, lo mismo que todas las de América, proporciona los medios para eximir de la responsabilidad y de la pena al delincuente político, de donde se desprende que continentalmente está reconocido el carácter pasajero y venial del delito político” (Del Cid, 1951-1952, p. 88). En este juicio nos encontramos en desacuerdo con este honorable jurista panameño. Consideramos que cuando los gobernantes hacen uso de las instituciones constitucionales de la amnistía o del indulto, lo hacen más en el esfuerzo por neutralizar o debilitar movimientos de oposición política, ya sea negando la posibilidad de que los delincuentes políticos fortalezcan liderazgo al convertirse en reos, o en el marco de negociaciones políticas en las cuales los poderes instituidos han recibido alguna ventaja a cambio de la implementación de amnistías o indultos. De esta manera, la amnistía y el indulto devienen en herramientas jurídico-políticas a disposición del gobierno del Estado, mismas que pueden ser utilizadas para maniobrar en las complejas relaciones de poder y de equilibrio político.  Señala también este autor que “se considera que el delincuente político atenta contra el Estado por una razón pasajera y encabezando una acción que la mayoría de las veces despierta gran simpatía lo que contribuye a la aplicación de penas menos severas y a la suspensión de la sanción cuando las causas del levantamiento han desaparecido o cuando el equipo gubernativo se sienta seguro de que domina la situación” (Del Cid, 1951-1952, p. 88).

4. El delito político en la jurisprudencia panameña.

El presente espacio no permite una relación detallada de todos los pronunciamientos y valoraciones jurisprudenciales patrios sobre delito político. 

A continuación, presentamos un conjunto de fallos recientes y relevantes sobre indultos donde la jurisprudencia panameña muestra una trayectoria pendular al contener conceptualizaciones diferentes de la figura. En ocasiones de manera amplia, conceptualiza que el indulto sí puede abarcar -bajo ciertas circunstancias- a los delitos comunes, mientras que en otras ocasiones, de manera estricta, considera que no puede hacerlo.  

Esta jurisprudencia pendular, oscilante, sobre indulto contiene en sus consideraciones un subconjunto de jurisprudencia concomitante sobre delito político. En esta última -paradójicamente, pues en la primera sobre indulto si- ya no vemos grandes oscilaciones en la valoración jurisprudencial, sino más bien cierta constancia. 

En sus diferentes argumentos frente al alcance y contenido del indulto, nuestra Corte Suprema de Justicia con frecuencia mantiene la visión doctrinal clásica del delito político como aquel en el que se atenta contra la personalidad jurídica del Estado. Una desviación de tal regularidad se encuentra en fallo de fecha treinta (30) de junio de dos mil ocho (2008) donde el Pleno de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que los delitos electorales eran delitos políticos. 

Fallo de 7 de julio de 1997 (reconoce un alcance amplio a la figura constitucional del indulto presidencial, implícitamente acepta la visión clásica doctrinal del delito político como delito contra la personalidad del Estado):

En esta fecha, a partir de una visión doctrinal clásica de los delitos políticos, nuestra más alta corporación de justicia sostuvo una conceptualización amplia del indulto, de acuerdo a la cual está figura puede bajo ciertas circunstancias abarcar delitos comunes. Consideró la Corte en esta ocasión que no era inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº318 de 24 de julio de 1994 dictado para indultar a una persona condenada por homicidio culposo agravado, argumentando que aunque  reconocía que este delito no era político, si procedía el beneficio del indulto porque “en el fondo el Presidente de la República había actuado, en esa oportunidad, en el ejercicio de su potestad constitucional de rebajar penas y conceder libertad condicional a los reos de delitos comunes”.  

Fallo de 14 agosto de 2001 (reconoce un alcance amplio a la figura constitucional del indulto presidencial, implícitamente acepta la visión clásica doctrinal del delito político como delito contra la personalidad del Estado):

A raíz de una acción de inconstitucionalidad presentada por el Procurador General de la Nación contra el Decreto Ejecutivo 201 de 1999, con el salvamento de voto de los Magistrados Adán Arnulfo Arjona, Cesar Pereira Burgos y Mirtza Francesci de Aguilera, y bajo la ponencia del Magistrado Fabian Echevers,  el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en fecha 14 de agosto de 2001, falló sosteniendo una conceptualización amplia del indulto donde “la figura constitucional-penal del indulto es una potestad y no una obligación del Órgano Ejecutivo, que alcanza no sólo el delito político, sino que el radio de acción de este instituto, en determinados casos, también alcanza a los delitos comunes”. 

Fallo de 30 de junio 2008 (reconoce un alcance restringido a la figura constitucional del indulto presidencial. Aunque implícitamente acepta la visión clásica doctrinal del delito político como delito contra la personalidad del Estado, lo amplía al sumar a los delitos políticos los delitos electorales):     

En esta fecha, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá declaró la inconstitucionalidad de tres polémicos Decretos Ejecutivos, el 317, 318 y 321 de 2004, que otorgaron indultos a más de 400 personas sindicadas o señaladas por delitos diversos, en su mayoría comunes. Los magistrados fundamentaron la inconstitucionalidad con una amplia argumentación que en lo medular sostiene que tales decretos son violatorios de los artículos 179, numeral 12 (hoy 184) y 22 de la Constitución Nacional “al desatender el hecho que, la facultad concedida al Presidente de la República para otorgar indultos, es para el supuesto que se trate de la comisión de delitos políticos y no para los casos de delitos comunes”.  Los magistrados inician su conceptualización del delito político en la doctrina clásica, y en antecedentes jurisdiccionales panameños apegados a esta, considerándola válida pero insuficiente porque “deja por fuera otros delitos de notoria naturaleza política, como lo son los delitos electorales”.   

5. Naturaleza jurídica del delito político

Naturaleza jurídica: se refiere a las características, connotación, elementos esenciales y de existencia, así como al estado de la cuestión de un concepto, figura o institución, en este caso jurídicas, como por ejemplo el matrimonio, el derecho de familia, un contrato específico como el de compraventa, etcétera. (Pérez Contreras, 2016, p. 254).

Los investigadores jurídicos panameños del futuro realizarán una compilación histórico-analítica que nos brinde el detalle exhaustivo de las ocasiones y las formas en que la atribución presidencial de indultar, y el delito político, ha sido utilizada a lo largo de nuestra vida republicana.

Tomando los datos de las últimas décadas, observamos que a lo largo de períodos presidenciales diferentes y continuos, post invasión, los indultos presidenciales en Panamá han sido concedidos, con reiterada constancia, para beneficiar a reos de delitos que la doctrina general califica como comunes, al margen del expreso mandato constitucional que nos rige desde 1941 y que limita la concesión de este beneficio a los delitos políticos. 

Aunque los controles judiciales (en acciones de inconstitucionalidad) sobre estos indultos presidenciales y actos de gobierno han sido ejercidos, entendemos que algunos analistas sostienen que ello resulta insuficiente (Pereira Sánchez, 2016).

Por nuestra parte, percibimos cierto agrietamiento en la unidad conceptual del Estado porque   mientras la práctica en el ejercicio del poder presidencial se mantiene en el punto constante del uso del indulto con delitos comunes, las valoraciones jurisprudenciales en el mismo periodo oscilan entre la constitucionalidad y la inconstitucionalidad de tal uso.

Tratando de entender este aparente desfase, no consideramos pertinente ubicar enteramente el análisis sobre el escenario de la moral y de la ética para sostener que unos presidentes siguieron sus preceptos al indultar, mientras que otros no. Tal enfoque sería en nuestra opinión reduccionista e ineficaz en lo jurídico, desviaría la atención analítica de la comprensión de que la situación trasciende lo ético-moral porque está formada también por otros elementos que nacen y se sostienen sobre los abigarrados escenarios de los equilibrios políticos y de las luchas sociales del Estado. 

En nuestro concepto, la comprensión de la naturaleza jurídica del delito político inicia con su identificación como categoría no del derecho penal, pero del derecho político o constitucional.

Naturaleza jurídica de los decretos ejecutivos de indulto. En respuesta a consulta realizada por el Ministro de la Presidencia, el Procurador de la Administración de la República de Panamá  sostuvo que los decretos ejecutivos que otorgan indultos, a diferencia de otros decretos ejecutivos,  no son actos “emitidos en ejercicio  de una función administrativa del Estado”, que por cuanto en Panamá la potestad discrecional de decretar indultos “proviene directamente de la Constitución”, los decretos ejecutivos de indulto constituyen un “acto de gobierno” y no un acto administrativo, un “acto discrecional o de gracia” que se produce  “en  ejercicio de una función de gobierno, que ejecuta directamente Ia Constitución”. Vemos aquí identificada la naturaleza político-constitucional del decreto ejecutivo que concede indultos.

Naturaleza jurídica del delito político. En nuestra opinión, la categoría delito político en nuestro ordenamiento tiene una naturaleza político-constitucional y no jurídico-penal.

Cuando la Constitución Política específica que atribuye al presidente la facultad de decretar indultos por delitos políticos podemos pensar que esta última categoría pertenece al derecho penal. En nuestro concepto no es así.

Contenida en las formulaciones constitucionales de indulto y de amnistía, en nuestro país, la categoría delito político es relevante únicamente para el derecho penal adjetivo, en tanto condición o causa que este procesalmente reconoce para proceder a la suspensión de la acción penal o de la pena.  

La categoría delito político – como sustrato para el otorgamiento procesal del perdón de la acción penal o de la pena- aterriza sobre el derecho penal adjetivo no desde el derecho penal sustantivo, sino desde el derecho constitucional. Para el derecho penal sustantivo la categoría delito político es inexistente e irrelevante porque no la utiliza para la calificación o conformación de tipos penales específicos. Los principios que rigen en la actualidad demoliberal al Derecho Penal obligan siempre a la ley penal a calificar con precisión los elementos constitutivos del tipo penal de cada delito, en este ámbito la analogía no es fuente de derecho, y la ley penal panameña no ha incluido tipos penales que explícitamente denomine políticos. Es cierto que algunos de sus tipos penales son ampliamente considerados como delitos políticos por la doctrina como ya hemos visto, pero al no contener la ley penal panameña tipos penales específicos que denomine “delitos políticos” no podemos considerar, desde un punto de vista jurídico, que esta es una categoría de derecho penal aun cuando la doctrina penal si haya aportado ampliamente al tema. 

La categoría delito político utilizada en el texto constitucional no participa de una naturaleza jurídico penal sustancial porque no corresponde a un tipo penal concreto y en su delimitación posee, frente al derecho penal, una ambigüedad contraria a los principios de esta rama del derecho. Que la doctrina penal si tenga elaborados y amplios conceptos al respecto no conlleva a que tal ambigüedad jurídico-sustantiva desaparezca o aminore.

Es cierto que hay algunos avances en la definición del delito político como tipo penal, pero son pocos. Nos referimos a una especie de definición a la inversa, o por exclusión, cuando la ley penal y los convenios internacionales deciden expresamente señalar lo que no es un delito político – el terrorismo, el genocidio- mientras que siguen sin establecer en todos los demás casos lo que sí es un delito político. 

Las normas y convenios sobre extradición tampoco son instrumentos que nos van a ayudar a esclarecer la naturaleza del delito político. Los convenios sobre extradición son normas adjetivas que buscan proteger ciertos ideales y ciertos derechos del sujeto sometido a los rigores del procedimiento penal. No contienen una categoría de delito político definida y, por lo general, tampoco la vinculan a tipos penales específicos. Los convenios de extradición toman la categoría delito político de la doctrina y de la práctica -con toda la ambigüedad que le es inaceptable al derecho penal sustantivo- incluso amplían el margen de ambigüedad al otorgarle al Estado requerido la facultad discrecional de calificar en qué ocasiones el reclamado es reo de delitos políticos – o de delitos conexos o de delitos comunes perseguidos con una finalidad política- y en qué ocasiones no lo es. En nuestro concepto, el uso que los convenios de extradición hacen de la categoría delito político refuerza nuestra tesis de que a dicha categoría le es inherente una naturaleza político-constitucional y no una naturaleza penal sustantiva.

Unión de dos naturalezas. En nuestro concepto, la unión de la naturaleza y ontología político-constitucional del decreto ejecutivo de indulto presidencial – como acto de gobierno discrecional-  con la naturaleza y ontología político-constitucional del delito político -como categoría constitucional ambigua, no vinculada jurídicamente a tipos penales específicos-  termina determinando la frecuente -o constante- utilización del decreto de indulto presidencial como acto de gobierno discrecional de amplios y flexibles márgenes que pueden incluir al delito común.   

 Control del uso del indulto presidencial, delitos comunes. El hecho de que ni el constituyente ni el legislador califiquen como delitos políticos a tipos penales específicos nos parece la expresión de una voluntad política interesada en mantener tal discrecionalidad. No creemos que este interés radique en la inmoralidad de un ansia de poder ilimitado, creemos más bien que radica en la certeza político-constitucional de que para el mantenimiento de la estabilidad política, de la gobernabilidad o gobernanza, el Estado puede en situaciones de crisis requerir de tal discrecionalidad (que en un Estado de derecho estará siempre sometida a controles judiciales). 

La cambiante frontera entre delito político y delito común. Hemos visto que, en la doctrina, algunos autores consideran políticos a los delitos comunes perpetrados en relación con delitos políticos. Además, el delito político tiene una historia tan antigua como la del Estado y los marcos constitucionales de la actividad política han cambiado y siguen cambiando. Tal vez podamos reevaluar las nociones clásicas que la doctrina considera delitos políticos.   

Las figuras de rebelión, sedición, asonada o motín (base de los modernos tipos penales de delitos contra la personalidad del Estado), surgieron y cobraron sentido en Estados muy diferentes a los actuales que se encuentran enmarcados en el demo liberalismo. Lo que hoy es un acto diario de ejercicio democrático de derechos individuales y sociales (expresar una opinión adversa al gobierno, declararse ateo, manifestarse públicamente, cuestionar el uso de fondos públicos, etc.) en otros momentos de la historia constitucional pudo haber sido calificado como una rebelión, una sedición, una asonada, un motín o una herejía. Actos inconcebibles a la visión clásica e histórica del delito político -como sentarse en un autobús y negarse a ceder su puesto a otro pasajero o mostrarse en público conforme a los usos sociales reservados a un sexo diferente que el propio- en la actualidad revisten plenas relevancia y significación políticas. Si en un ordenamiento jurídico particular estas acciones fueran delitos comunes y a sus perpetradores se les hubiese otorgado el beneficio del indulto, dentro de premisas filosóficas sobre derechos humanos y democracia, muchos considerarían moralmente correcto tal otorgamiento.

La frontera entre delito político y delito común no es solo compleja, sino también dinámica, y las nociones doctrinales de rebelión, sedición, asonada o motín se han tornado rígidas. Tal vez la consciencia de esto hace que el legislador y el constituyente mantengan una alta cuota de discrecionalidad en el uso de la atribución presidencial de indultar. No se trata de revivir el principio absolutista, princeps legibus solutus, sino de reconocer que aún en un Estado democrático de derecho el gobernante puede requerir de tal ámbito de ejercicio discrecional de poder. Lo único característico y jurídicamente concreto que diferencia al delito político del delito común sigue siendo “un diferente tratamiento del delincuente político a la par del delincuente común” (Del Cid, 1951-1952, p. 84).

6. La Historia Política Panameña y el delito político

Del Cid sostiene que, para hacer referencia a los delitos políticos en Panamá con absoluto criterio histórico, tenemos que partir del movimiento subversivo del 2 de enero [de 1931, El Caso de Acción Comunal] (Del Cid, 1951-1952, pp. 106-107). No compartimos este criterio porque se restringe a la noción doctrinal clásica rígida del delito política y deja por fuera todos los eventos electorales de las primeras décadas de vida republicana en torno a los cuales hubo denuncias por infracciones a la ley electoral. Hemos visto que la doctrina y la jurisprudencia oscilan en la consideración sobre la naturaleza de los delitos políticos (delitos comunes, delitos políticos cuando asociados a delitos políticos, directamente delitos políticos). Al margen del debate, por considerarlo importante para la correcta evaluación analítica del tema, coincidimos con los autores que incluyen en el análisis de la correlación indulto-delito político el estudio de la normativa y la jurisprudencia patria generada frente a eventos electorales connotados como irregulares (Solís, 2004). Por ejemplo, la Ley 31 de 1918 establecía en su artículo 2 que “se reputan delitos políticos los hechos ocurridos con motivo de las elecciones populares efectuadas en el año 1916”.

En el periodo comprendido entre 1903 y 1931 no se registra en nuestra historia política un solo movimiento [armado] que lleve por fin atentar contra los poderes constituidos de la Nación…, sin embargo, de 1931 a… 1952, se han registrado 8 acciones subversivas, exitosas unas, infructuosas otras (Del Cid, 1951-1952, p. 99). 

A continuación, exponemos importantes eventos de la historia panameña directamente relacionados al concepto de delito político (Del Cid, 1951-1952, pp. 120-126):

Movimiento subversivo del 2 de enero [de 1931, El Caso de Acción Comunal]. En la Madrugada del 2 de enero de 1931, los integrantes de Acción Comunal dispusieron marchar a mano armada contra el Palacio Presidencial… fue un paso más en nuestro desarrollo político que incorporará a otros sectores sociales en la lucha política activa… El golpe de Estado triunfó y desde luego, no hubo, no podía haber, llamamiento a juicio para los infractores de la autoridad del Estado. Si el movimiento hubiera fracasado, sí se hubiera configurado el típico delito político (Del Cid, 1951-1952, pp. 106-107).

9 de octubre de 1941, golpe de Estado contra Arnulfo Arias del cual fue protagonista principal Ricardo Adolfo De La guardia, ministro de Gobierno y Justicia en el régimen arnulfista. De haber fracasado los sindicados hubieran sido verdaderos delincuentes políticos, pero el movimiento se vio coronado por el éxito.

22 de diciembre de 1945, el 21 por la noche y el 22 por la madrugada, se preparaba y llevaba a cabo el asalto al Cuartel de Policía de Colón con el trágico saldo de 3 muertos y numerosos heridos… fracasó y los participantes en él fueron calificados de delincuentes políticos.

11 de julio de 1948, Obarrio ante la Asamblea, golpe de Estado parlamentario.

24 de octubre de 1948, Secuestro de comandantes de la Policía por seguidores de Arnulfo Arias.

21 de abril de 1941, Desembarco de armas en “La Popa”.

24 de noviembre de 1949, Derrocamiento del presidente Chanis.

10 de mayo de 1951, La denominada “Jornada Popular de mayo”.

7. Justo Arosemena y el delito político

En el detallado estudio que realiza de las Constituciones Latinoamericanas

de la segunda mitad del siglo XIX, Justo Arosemena hizo penetrantes apreciaciones, plenamente vigentes hoy, de la teoría y de la práctica en torno al delito político.

 En una de ellas, Arosemena caracteriza al juicio por jurados como una institución política originada en Inglaterra, donde constituía una salvaguarda de la libertad en especial en los casos de delitos políticos (delitos de lesa majestad u otros en los que se hallase interesada la Corona) porque al estar los jueces permanentes sujetos a la Corona, inspiraban a los ciudadanos mucha menos confianza – la Corona, o el poder gubernamental, era parte interesada en los casos de delitos políticos- que sus pares o iguales, tomados indistintamente del pueblo, y esa consideración fue lo que principalmente hizo tan preciosa la institución del jurado, y no su eficacia en la buena administración de justicia ordinaria (Arosemena, 2009, p. 215).

Sostuvo Justo Arosemena que en la base de la efectividad de todas las instituciones políticas está una educación política que se perfecciona a la par con las costumbres y hábitos morales de sus ciudadanos, por lo que opina que una institución como el juicio por jurados en delitos políticos no es en América, por la menor cultura política de sus ciudadanos, tan eficiente como en Europa. Considera que en América los delitos políticos son, en el fondo,  ataques del partido de oposición contra el partido ministerial; y como desgraciadamente no hay persona alguna que de un modo o de otro no pertenezca a alguno de esos partidos, ningún jurado es imparcial para juzgar los acusados de un delito político, y la pasión política, exacerbada hasta el delirio, no sólo carece de imparcialidad en su apreciación  de los hechos, sino que considera un verdadero acto de patriotismo castigar, es decir, sacrificar a los contrarios, por leves que sean las sospechas de su culpabilidad. Arosemena nos da el ejemplo del jurado que en 1865 juzgó a los sindicados de asesinato del presidente Lincoln, en los Estados Unidos, que no habiendo podido alcanzar al verdadero y quizás único responsable del crimen, condenó inocentes. Por ello, consideró que han tenido “sobrada razon las naciones que, como Nueva Granada en 1851, i los estados federales en que luego se dividió, [que] han esceptuado del conocimiento del jurado los juicios por delito de rebelion, sedicion i otros” (Arosemena, 2009, p. 215).

BIBLIOGRAFÍA

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Del Cid, C. (1951-1952). Los Delitos Políticos en Panamá. Panamá: Tesis de grado Universidad de Panamá.

Código Penal de la República de Panamá, Texto Único, Gaceta Oficial No.26519 de 26 de abril de 2010, actualizado a 2022, Edición de Alberto González Herrera, 38va Edición, Editorial Cultural Portobelo, Panamá, 2022.

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1 En particular, citan el “pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia (Sala Penal) de 28 de agosto de 1996, en el que bajo la Ponencia de la Magistrada Aura. E. Guerra de Villalaz”, y en sintonía con la doctrina clásica predominante, se señaló que "de conformidad con el bien jurídico que el legislador pretende proteger, se determina que están dentro de la categoría de delitos políticos los que atentan contra la personalidad jurídica interna del Estado"
2 Autores panameños ya aportan en su obra adelantos de tal investigación (Solís, 2004).
3 Decretos Ejecutivos 318 de 24 de junio de 1994, 319 de 26 de junio de 1994, 201 de 1999 y otros.
4 Opinión de fecha 21 de julio de 2014, Nota No. DS 059-2014.
5 Rosa Parks, activista norteamericana por los derechos civiles, su violación a las leyes de segregación racial en el transporte público de EEUU en 1955 es considerado el inicio del  American Civil Rights Movement liderado por  Martin Luther King, Jr.