DEFENSORÍA DEL PUEBLO

Defensoría del pueblo

Por: Lina Vega

 

Institución independiente de control no jurisdiccional, usualmente con rango constitucional, encargada de tutelar los derechos fundamentales de los particulares, frente a las acciones arbitrarias de la Administración Pública.

Según el Diccionario panhispánico del español jurídico (2023), se trata de un “ente con rango constitucional encargado de velar por la protección de los derechos y las garantías fundamentales consagradas en la Constitución, así como los previstos en convenios internacionales de derechos humanos y la ley, mediante el control no jurisdiccional de los hechos, actos u omisiones de los servidores públicos y de quienes presten servicios públicos”. 

“El Defensor del Pueblo es una instancia independiente que concilia intereses contradictorios: alguien que hace ver a las administraciones los posibles errores, abusos, vulneraciones de los derechos o indiferencia ante cuestiones que preocupan a los ciudadanos. Lo hace sin procedimientos judiciales de por medio, de forma gratuita, sin necesidad de abogados ni procuradores, ante la gran complejidad administrativa de un Estado moderno”. (Defensor España, 2016, p.8)

Si bien la institución como la conocemos hoy surgió en Suecia en 1908 con la creación de la figura del Ombudsman 1,-ombud (defensor) y man (hombre)-  lo cierto es que a lo largo de la historia de la humanidad han existido instituciones encargadas de fiscalizar y supervisar las actividades de los servidores públicos, función que en la actualidad incluye la protección de los derechos humanos. 2

El Ombudsman sueco surgió como un delegado parlamentario con la misión de vigilar a los jueces y otros funcionarios en el cumplimiento de las leyes, para garantizar los derechos de los ciudadanos. El Parlamento (Riksdag) buscaba un control que no dependiera del Ejecutivo, para supervisar la actividad inicialmente de los jueces y más tarde de la Administración.

El modelo sueco que dio origen a la institución de la Defensoría del Pueblo, estableció una labor de supervisión y control de las acciones de la Administración Pública, ya sea por iniciativa propia o como consecuencia de una queja o denuncia presentada por alguna persona sin formalidad alguna. Se trata de una figura independiente y con amplios poderes para obtener información y documentación de las instituciones, en su proceso investigativo de los casos que maneja. 

Su trabajo concluye con un informe no vinculante, en el que se hace constar al funcionario o instancia de la Administración en cuestión los hallazgos, recomendaciones y incluso propuestas de cambio legislativo cuando se requiera. En el caso de la figura sueca, al ser un controlador parlamentario, debe presentar un informe general de su trabajo anualmente ante el Parlamento. 

Al terminar la Segunda Guerra Mundial, y ante el compromiso de la comunidad mundial de proteger los derechos de los ciudadanos ante una Administración que crecía, como crecían las necesidades en materia de salud, educación, vivienda, etc. la figura del Ombudsman empezó a expandirse, como lo evidencia la creación del International Ombudsman Institute en 1978. (Diccionario UNAM, 2021)

En ese proceso, el modelo sueco fue variando y adaptándose a las diversas realidades de los países que empezaron a acoger la figura. Por ello, hoy no existe un modelo único de la institución, sino una diversidad de fórmulas, aunque se mantienen rasgos que las identifican, como la independencia en el ejercicio de sus funciones, la falta de exigencias formales, el control no jurisdiccional de la Administración Pública, el mandato de proteger los derechos fundamentales, su vocación mediadora. 

La Defensoría del Pueblo constituye una vía rápida, gratuita, sin mayores formalidades y accesible a los ciudadanos, para hacer valer sus quejas ante el mal funcionamiento de las instituciones. 

Manteniéndonos en el ámbito europeo, la variedad comenda se evidencia, por ejemplo, en el caso del Difensore Cívico de Italia o el Le Médiateur fédéral de Bélgica, que opera a nivel de las regiones; mientras están los casos del Provedor de Justicia de Portugal, el Ombudsman de Austria, el Défenseurs des Droits de Francia, con competencia nacional. Por su parte el Defensor del Pueblo español tiene competencias nacionales y regionales.

En el caso de América Latina, la institución empezó a surgir a mediados de la década de los años ochenta del siglo XX, con una diversidad de nombres y algunos contenidos particulares, pero básicamente siguiendo el modelo de España y Portugal. 

“Como rasgo distintivo fundamental, debe decirse que se adoptó el modelo ibérico, establecido en las constituciones de Portugal (1976) y España (1978) que asignan a esta magistratura un mandato cuyo objetivo central es la protección de los derechos humanos”. (Yakimavicus, 2017)

El proceso fue impulsado por el Instituto Latinoamericano del Ombudsman creado en 1984, durante el Primer Coloquio sobre el Proyecto Ombudsman para América Latina, patrocinado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos con sede en Costa Rica, la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas y la Fraternidad B’nai B’rith, y al iniciarse la transición hacia gobiernos democráticos tras años de dictaduras militares, gobiernos autoritarios y consecuencias violaciones a los derechos humanos.

Un año después, en 1985, surge el primer Ombudsman de la región en Guatemala, con el nombre de Procuraduría de los Derecho Humanos, seguido de El Salvador con la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos surgida de la Constitución de 1991y tras la firma de los Acuerdos de Paz.

A partir de entonces la figura empiezan a ser aprobadas tanto por Decretos Ejecutivos como por Constituciones surgidas tras largos años de dictaduras. Es el caso del Ombudsman de Colombia (1991), la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica que no tiene rango constitucional (1992), de la Defensoría del Pueblo de Perú (1993), el Defensor del Pueblo de la Nación de Argentina (1993), la Procuraduría de los Derechos Humanos de Nicaragua (1995), el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras (1995), la Defensoría del Pueblo de Bolivia (1997). Caso especial es el del Procurador del Ciudadano de Puerto Rico, creado en 1977.

México, cuya Comisión Nacional de Derechos Humanos fue creada en 1992 mediante una reforma constitucional, tuvo varios antecedentes como la Procuraduría de los Pobres del Estado de San Luis Potosí (1847) o la Procuraduría Federal del Consumidor (1975). Finalmente una reforma legal de 1999, otorgó a la institución características más cercanas al Ombudsman.

En el caso de Panamá, la institución de la Defensoría del Pueblo fue creada en 1997, mediante la Ley 7 de 5 de febrero de ese año, como una institución independiente encargada de velar por la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, así como de aquellos derechos previstos en los convenios internacionales de Derechos Humanos. (Ley 7, 1997)

La creación de la institución fue el producto de un proceso apoyado por la Unión Europea, que inició con la aprobación del Decreto Ejecutivo Nº172 de 27 de abril de 1995, que creó la Comisión Presidencial Ad Hoc, encargada de organizar y dirigir capacitaciones y consultas por todo el país, que abrieron el camino para la creación de la Defensoría del Pueblo en Panamá.

Entre las actividades organizadas por la citada comisión, estuvo la visita a Panamá de Defensores del Pueblo de Centroamérica, Argentina, Colombia, Puerto Rico y España, quienes intervinieron en el seminario “El ombudsman y la defensa de los derechos humanos”, al que acudieron representantes de todos los sectores de la sociedad. (Golcher, 1996)

Más tarde, con las reformas constitucionales de 2004, la institución alcanzó rango constitucional (art 129 y 130, Constitución Política de la República de Panamá), manteniendo las características ya adquiridas por ley, incluyendo la elección del Defensor por parte del Órgano Legislativo. (Constitución, pp 37 y 38)

Teniendo en cuenta la universalidad de los derechos humanos, la figura del Ombudsman o Defensor del Pueblo también se encuentra en la esfera supranacional como es el caso del Defensor del Pueblo Europeo, creado en 1992 como parte del Tratado de Masastrich, con la tarea de investigar e informar sobre los casos de mala administración en las instituciones u órganos de la Unión Europea, con la excepción del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. 

La vinculación de la Defensoría del Pueblo con la institucionalidad democrática, ha provocado debates sobre la conveniencia o no de que sea su titular sea elegido por los Congresos, llegándose a la conclusión de que si “el objetivo fundamental de la Defensoría del Pueblo es detectar las disfuncionalidades operadas en el ámbito de la Administración Pública, sería incongruente que sea el Poder Ejecutivo en que se proponga la designación del Defensor”. (Ochoa, 1996. pp 295-311)

Siguiendo el modelo del Ombudsman sueco, el art 129 de la Constitución, establece que la misión de la Defensoría del Pueblo de Panamá es la protección de los derechos y garantías fundamentales consagradas en la Constitución, así como los previstos en los convenios internacionales de derechos humanos y la Ley, mediante un control no jurisdiccional de los hechos, actos u omisiones de los servidores públicos y de quienes presten servicios públicos (Constitución, p.37)

El control no jurisdiccional que ejerce la Defensoría del Pueblo en su labor de fiscalización de la Administración pública, queda claramente establecido en el artículo 32 de la Ley 7 de 1997, que establece que “las resoluciones de la Defensoría del Pueblo no anulan actos ni resoluciones de las administraciones públicas…”. 

El tema tuvo ocasión de ser examinado por la Corte Suprema de Justicia en 2022, debido a la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales contra una resolución de la Defensoría del Pueblo que hacía recomendaciones a la Universidad Santa María La Antigua), en relación a la expulsión de cuatro estudiantes. Se acusaba a la Defensoría del Pueblo de haberse excedido en sus competencias, al tratarse de un centro universitario privado. 

La Corte no admitió el recurso, basado en el hecho de que la Acción de Amparo es un recurso contra una orden de hacer o no hacer. Es decir, “el acto atacado debe ser susceptible de lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar derechos constitucionales y/o garantías previstas en los Convenios o Tratados Internacionales”. Por el contrario, la resolución de la Defensoría constituye únicamente una sugerencia de modificación o anulación del acto en cuestión, rectificación, sin que produzcan suspensión alguna porque no tienen carácter obligatorio. Su finalidad únicamente es mediar ante un conflicto. (Acción de Amparo, 2022)

Con relación a la importancia de la institución en los procesos de consolidación democrática, el profesor español de Derecho Constitucional, Pedro Carballo Armas, argumenta que la Defensoría del Pueblo, “ha jugado un papel fundamental durante el siglo XX, en la protección de los ciudadanos frente a la todopoderosa maquinaria de la Administración Pública”. Agrega que las Defensorías de Pueblo han ido ganando terreno en el constitucionalismo moderno, abriéndose paso entre las sociedades democráticas avanzadas. (Carballo Armas, 1999. Pp 153-181)

1. 1. 1. Voz sueca que significa ‘alto funcionario público encargado de proteger los derechos humanos de los ciudadanos ante los poderes públicos’. Debe sustituirse en español por las denominaciones propias de cada país: defensor del pueblo, en España y en la mayor parte de América del Sur; defensor de los derechos humanos, en México y algunos países centroamericanos; defensor de los habitantes, en Costa Rica; y procurador de los derechos humanos, en Guatemala. Diccionario panhispánico de dudas, 2023.

1. 1. Desde los Eflore en Esparta y los Euthynoi de Atenas en la Grecia clásica, pasando por los Tribuni Plebis de la República romana, el “Ojo del Rey” del Imperio Persa, el Yan en la China de la dinastía Han, el Defensor Civitatis o Defensor de la Ciudad de la época Bizantina y el Consejo de los Diez en Venecia, las sociedades organizadas han identificado la necesidad de proteger a los ciudadanos de los abusos del poder. Gonzales Volio, Lorena. El defensor del pueblo. La experiencia latinoamericana,,2004.

Bibliografía

1. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales interpuesto por la Firma Forense Guevara Legal Bureau, Apoderados Judiciales de la Universidad Santa María la Antigua, contra la Resolución Nº 1833E-2021 de 13 de septiembre de 2021, emitida por la Defensoría del Pueblo de la República de Panamá. Ponente: Olmedo Arrocha. 21 de abril de 2022
2. Constitución Política de la República de Panamá. Edición Defensoría del Pueblo
3. Carballo Armas, Pedro. Episodios de la difusión del ombudsman en el constitucionalismo comparado. Anuario Parlamento y Constitución. Nº3, 1999
4. Diccionario de Derecho Procesal, Constitucional y Convencional. Tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto de Investigaciones Jurídica. Tercera Edición. México 2021.
5. El libro del Defensor del Pueblo. Defensor del Pueblo. Madrid, 2016
6. Golcher, Iliana (compiladora). La defensoría del pueblo: un ejemplo de democracia participativa. Cuadernos de Paz º4. Cátedra Unesco Cultura de Paz. 1996
7. Gonzales Volio, Lorena. El defensor del pueblo. La experiencia latinoamericana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2004. Cátedra UNESCO de Derechos Humanos de la UNAM.
8. Ley 7 de 1997, art. 1 y 2 defensoria.gob.pa
9. Ochoa Cardich, César. El Defensor del Pueblo como problema democrático. Revista de la Facultad de Derecho. Nº 50, 1996. Pag. 295-311. Pontificia Universidad Católica de Perú
10. Real Academia Española: Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ), https://dpej.rae.es/, 2023
11. Real Academia Española y Asociación de Academias de la Lengua Española: Diccionario panhispánico de duda (DPD), https://www.rae.es/dpd/, 2ª edición, 2023
12. Yakimavicus, Mariano. Desafíos de las defensorías del Pueblo en Latinoamerica. Instituto Latinoamericano del Ombudsman-Defensor del Pueblo. Conferencia Bianual, 2017.