CONTRALORÍA

Contraloría General de la República

Por: Iris Díaz

 

1. Generalidades. 

La Contraloría General de la República es la entidad fiscalizadora superior de la República de Panamá. Su nacimiento se vincula a la divulgación del denominado Informe Roberts publicado en 1930, que presentó una investigación económica de la República de Panamá y recomendó su creación. El origen legislativo de esta entidad, lo encontramos en la Ley 84 de 29 de diciembre de 1930, publicada en la Gaceta Oficial N° 5926 de 6 de febrero de 1931, “por la cual se crea una oficina de contabilidad y contraloría que se denominará Contraloría General de la República”. 

Desde sus cimientos legislativos la Contraloría fue concebida como una oficina independiente en el Ramo administrativo. Sin embargo, esa independencia se vio mediatizada por el hecho que se establecía, al mismo tiempo, que dicha oficina era responsable ante el presidente de la República que lo nombraba, por un periodo de cuatro (4) años. Su nombramiento requería la aprobación de la Asamblea Nacional y su remoción solo podía darse por causa y después de sentencia ejecutoriada de la Corte Suprema de Justicia.

La Ley 84 (1930), hizo recaer en la Contraloría atribuciones de fiscalización y control de los fondos públicos; el establecimiento de los sistemas para llevar las cuentas del Gobierno Nacional, así como facultades para efectuar el examen y fiscalización de todas las deudas y reclamos en favor o en contra del Gobierno Nacional y de las cuentas de agentes, funcionarios y empleados que reciban, desembolsen o tengan a su cuidado fondos u otros bienes que pertenezcan al Gobierno Nacional o por los cuales tenga éste que responder. También se le dieron, en un inicio, atribuciones de Control sobre los bienes venales y todos los bienes del Estado y facultades para examinar y revisar los libros, registros, sistemas de contabilidad y métodos empleados en relación con esos bienes, de las Municipalidades y de cualquiera organización, sociedad, escuela o entidad que directa o indirectamente reciba la Lotería Nacional de Beneficencia y la función de preparar el Proyecto de Presupuesto que, para esa época, era bienal. 

La Constitución Política de 1941, incorporó la Contraloría General de la República como un Departamento del Poder Ejecutivo independiente de los Ministerios de Estado, cuya misión es la de fiscalizar y controlar los movimientos de los Tesoros Públicos (art. 155). Esta Constitución mantuvo el nombramiento del Contralor General en manos del Presidente con la aprobación de la Asamblea Nacional y como responsable ante él. El Contralor General era designado por un periodo de seis (6) años, dentro del cual no podía ser suspendido ni removido, sino por las causas definidas en la Ley. Luego de esta reforma se dictó la Ley 6 de 1941, que reorganizó la Contraloría adecuándola a su base constitucional, derogando la Ley 32 (1930). 

Por su parte, la Constitución de 1946, contempló la figura de la Contraloría General de la República en su artículo 223, estableciendo un importante cambio al hacerla un departamento independiente del Órgano Ejecutivo; extender su misión a las de  fiscalizar, regular, vigilar y controlar los movimientos de los tesoros públicos y la de examinar, comprobar, revisar e intervenir las cuentas de los mismos y disponer que el Contralor y el Subcontralor fuesen nombrados por la Asamblea Nacional ante quien son responsables. Esta Constitución aclaró las funciones de la Contraloría indicando que debía: llevar las cuentas generales de la Nación, incluso las de la deuda pública interna y externa; Establecer los métodos de contabilidad de todas las dependencias nacionales, provinciales y municipales y la forma de rendir cuentas de los empleados de manejo; Dirigir y formar la estadística nacional; Recabar de los funcionarios correspondientes, informes sobre la gestión oficial de las entidades públicas nacionales, provinciales, municipales, autónomas y semiautónomas; Revisar y fenecer las cuentas de los funcionarios responsables de todos los tesoros públicos y de las entidades autónomas y semiautónomas; nombrar los empleados de su departamento de acuerdo con la Ley; informar al Órgano Ejecutivo del estado financiero de la administración pública y emitir concepto sobre la viabilidad o conveniencia de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios; y rendir informe de sus actividades a la Asamblea Nacional dentro de los primeros diez días de sesiones de cada legislatura ordinaria. 

Más adelante, la Ley 46 de 1952 le dio a la Contraloría la facultad de acceder a la vía contencioso-administrativa para demandar la declaratoria de nulidad o ilegalidad de los actos que dispongan pagos en contravención a las disposiciones legales aplicables o con pretermisión de las formalidades previstas en la Ley, a través del denominado contencioso de viabilidad de pago (Vásquez, 1981, p. 149). Posteriormente, el Decreto Ley 7 de 25 de febrero de 1960, le adscribió a la Contraloría General las funciones de llevar los servicios estadísticos del Ministerio de Trabajo, y Comercio e Industrias. Mas adelante, la Ley 22 de 1976, reguló lo referente al ejercicio del control previo y el refrendo por insistencia. 

La Constitución de 1972, atribuyó a la Contraloría el ejercicio de la jurisdicción de cuentas, pero este no se materializó sino mucho después, con la expedición de la Ley 32 de 1984, Orgánica de la Contraloría General de la República, que vino a regir de manera integral la labor de esta entidad (Velarde, 2015, p.11). 

Velarde (2015) explica al respecto que todas las normas sobre estos funcionarios de cuentas y el juicio de cuentas fueron subrogadas tácitamente por el Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990, que creó la Dirección de Responsabilidad Patrimonial y adoptó su procedimiento (p. 135). Con la reforma constitucional de 2004, se creó la Jurisdicción de Cuentas, con competencia y jurisdicción nacional, restándole a la Contraloría la función de juzgar las cuentas de los agentes y empleados de manejo cuando surjan reparos por razón de supuestas irregularidades, con lo cual las funciones de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial pasaron a ser de conocimiento de dicho Tribunal.  

Regulación constitucional y legal vigente.

La Contraloría General se encuentra regulada en la actualidad en el Capítulo 3° del Título IX sobre La Hacienda Pública de la Constitución Política (2004), que en el artículo 279 establece que es un organismo estatal independiente, cuya dirección estará a cargo de un funcionario público que se denominará Contralor General, secundado por un Subcontralor (Constitución Política, 2004). La independencia de la Contraloría General ha sido reforzada mediante la reforma legislativa introducida a través de la Ley 351 de 22 de diciembre de 2022, en el sentido de precisar que la Contraloría General “es un organismo estatal independiente, de carácter técnico, que actúa con plena autonomía funcional, administrativa, operativa y presupuestaria, sin recibir instrucción de ninguna autoridad, órgano del Estado o persona” (art. 1). 

Esta redacción que robustece la independencia de la Contraloría General, está orientada a los lineamientos de la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización de 1977, adoptadas mediante Decreto 13-2020 de 4 de febrero de 2020, publicado en la Gaceta Oficial 28959-A de 11 de febrero de 2020,  que en su  artículo 5, punto 1 relativo a la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, dispone que éstas sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores. De igual modo, se ajusta a la Declaración de México Sobre Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de 2007, que en su principio 1, expresa que se requiere que la legislación establezca, de manera detallada, el alcance de la independencia de la EFS y en el principio 3, establece que las EFS deben contar con un mandato suficientemente amplio y facultades plenamente discrecionales en el cumplimiento de sus funciones (Decreto,13, 2020).

Funciones. 

Las funciones de la Contraloría están detalladas en el Artículo 280 de la Constitución Política (2004) que establece:  

Artículo 280. Son funciones de la Contraloría General de la República, además de las que señale la Ley, las siguientes: 

1. Llevar las cuentas nacionales, incluso las referentes a las deudas interna y externa. 

2. Fiscalizar y regular, mediante el control previo o posterior, todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección, según lo establecido en la Ley. La Contraloría determinará los casos en que ejercerá tanto el control previo como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que solo ejercerá este último. 
3. Examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios públicos, entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros bienes públicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponde a los tribunales ordinarios. 
4. Realizar inspecciones y auditorías tendientes a determinar la corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas.
5. Recabar de los funcionarios públicos correspondientes informes sobre la gestión fiscal de las dependencias públicas, nacionales, provinciales, municipales, autónomas o semiautónomas y de las empresas estatales.
6. Establecer y promover la adopción de las medidas necesarias para que se hagan efectivos los créditos a favor de las entidades públicas. 
7. Demandar la declaratoria de inconstitucionalidad o de ilegalidad, según los casos, de las leyes y demás actos violatorios de la Constitución o de la Ley que afecten patrimonios públicos. 
8. Establecer los métodos de contabilidad de las dependencias públicas señaladas en el numeral 5 de este artículo. 
9. Informar a la Asamblea Nacional y al Órgano Ejecutivo sobre el estado financiero de la Administración Pública y emitir concepto sobre la viabilidad y conveniencia de la expedición de créditos supleméntales o extraordinarios. 
10. Dirigir y formar la estadística nacional. 
11. Nombrar a los empleados de sus departamentos de acuerdo con esta Constitución y la Ley. 
12. Presentar al Órgano Ejecutivo y a la Asamblea Nacional el informe anual de sus actividades. 
13. Presentar para su juzgamiento, a través del Tribunal de Cuentas, las cuentas de los agentes y servidores públicos de manejo cuando surjan reparos por razón de supuestas irregularidades.

a. La acción de Contraloría. El artículo 2 de la Ley 32 (1984) modificada y adicionada por la Ley 351 (2022), dispone que la acción de la Contraloría General de la República se ejerce sobre todas las personas y organismos que tengan a su cargo la custodia o el manejo de fondos o bienes del Estado, de los Municipios, Juntas Comunales, empresas estatales, entidades autónomas y semiautónomas, en el país o en el extranjero. También se ejerce esta acción sobre aquellas personas u organismos en lo que tenga participación económica el Estado o las entidades públicas y sobre las personas que reciban subsidio o ayuda económica de dichas entidades y sobre aquéllas que se realicen colectas públicas, para fines públicos, pero tal acción será proporcional al grado de participación de dichos entes públicos. Se excluye de la acción de la Contraloría las organizaciones sindicales, las sociedades cooperativas y demás entidades cuya fiscalización, vigilancia y control sean de competencia de acuerdo con disposiciones legales especiales, de otros organismos estatales. 

b. La función contralora y fiscalizadora.El numeral 2 del Artículo 11 de la Ley 32 (1984) modificada y adicionada por la Ley 351 (2022), establece que, para el cumplimiento de su misión, la Contraloría General “Fiscalizará, regulará y controlará todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, a fin de que tales actos se realicen con corrección y según lo establecido en las normas jurídicas respectivas. La Contraloría determinará los casos en que ejercerá tanto el control previo como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que sólo ejercerá este último. Esta determinación se hará mediante resolución escrita que expedirá el Contralor General”.  Los verbos controlar y fiscalizar que describen las funciones fiscalizadora y contralora de la Contraloría General, no tienen la misma acepción que las que tienen dichos verbos respecto a las labores de los servidores de las otras entidades, en funciones eminentemente administrativas que sí implican recibir, manejar, administrar, invertir, custodiar, cuidar, aprobar o pagar fondos y bienes públicos. Estas funciones que describe la Ley Orgánica de la Contraloría General, se refieren al examen que hace la Contraloría de los actos de afectación fiscal, que emiten las autoridades administrativas facultadas para ello, que conlleva revisar, examinar y aprobar o improbar el pago de los actos de afectación fiscal que los empleados de manejo han enviado para ser sometidos al refrendo, examen que se conceptualiza, así como un acto externo, separado y distinto del acto de afectación fiscal sobre el cual se ejerce. En el ejercicio de las funciones de fiscalización y control, los servidores de la Contraloría no intervienen en la toma de decisiones que dan lugar al mismo y no realizan ningún acto que implique responsabilidad por las operaciones de administración, manejo o custodia de fondos o bienes públicos (Vázquez, 1981). Con relación a la función fiscalizadora, otorgada privativamente a la Contraloría General de la República, se ha expresado el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, Colegiado Jurisdiccional que, en la Sentencia de 13 de septiembre de 2018, señala lo siguiente: 

“La función de supervisión y vigilancia de todos los fondos públicos del Estado, atribuida a la Contraloría General de la República, vino a ser consagrada desde su creación con la Constitución Política de 1941, cuando fueron establecidas como instituciones de garantías las jurisdicciones constitucionales y contenciosa administrativa, configurándose en la actualidad como una entidad independiente de los Órganos del Estado. Desde su aparición en la vida nacional su misión ha consistido en vigilar los movimientos de los fondos públicos que pertenezcan al Tesoro Nacional, procurando su correcta utilización mediante su actividad fiscalizadora, controladora y reguladora de los actos de manejo de todos los fondos, dineros y bienes que conforman el patrimonio estatal.” 

Las funciones fiscalizadoras y contralora tienen sustento constitucional en los numerales 3 y 4 del artículo 280 de la Constitución Política. El numeral 3 del Artículo 280 dispone que la Contraloría General debe examinar, intervenir y fenecer las cuentas de aquellos funcionarios públicos, entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros bienes públicos. Por su parte, el numeral 4 del aludido artículo 280 de la Constitución Política (2004), establece que la Contraloría General está facultada para “Realizar inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas” y, cuando surjan reparos por supuestas irregularidades que se detecten en las actuaciones de quienes manejen, administren o custodien fondos o bienes públicos, éstas deben ser enviadas por la Contraloría General al Tribunal de Cuentas para su juzgamiento, en atención al numeral 13 del artículo 280, en concordancia con el artículo 281 de la Constitución Política.

c. Las facultades que tiene la Contraloría General para determinar cuándo da inicio o no a una auditoría o realiza una investigación. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia en el fallo de 19 de octubre de 2017 manifestó que: “corresponde a la Contraloría General de la República examinar y pronunciarse sobre el tema de la petición de auditoría, de conformidad con la Ley No.59 de 1999, y especialmente, el artículo 304 de la Constitución Política” (Sentencia del Pleno, 2017).

d. La labor de llevar la estadística nacional. Esta función la realiza la Contraloría General a través del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), creado a través de la Ley 10 de 22 de enero de 2009, el cual tiene entre sus funciones la de promover la integración y el desarrollo del Sistema Estadístico Nacional para que se suministren, en los términos de esta Ley, estadísticas que satisfagan el derecho de los ciudadanos a la información pública y efectuar los censos nacionales. 

e. El examen de las cuentas que rinden los servidores públicos obligados a ello. Se refiere a la Obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad. La Contraloría en el año 2021 después de 38 años sin haber sido desarrollada, implementó la Subdirección de Rendición de Cuentas.  El contenido mínimo del Informe de Rendición de Cuentas se desarrolla en los artículos 7 y 8 de la Resolución N° 1396-2020-LEG de 28 de octubre de 2020, Por la cual se adopta el Reglamento de Rendición, Examen y Finiquito de Cuentas de los Agentes y Empleados de Manejo. Este informe una vez rendido es examinado por la Subdirección de Rendición de Cuentas de la Contraloría General. La obligación de rendir cuentas también les corresponde a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas, conforme al artículo 1, numeral 12 de la Ley 6 de 22 de enero de 2002.

Bibliografía. 

Roberts, G. (2006). Investigación económica de la República de Panamá.1a ed. Managua. Fundación Uno.

Vargas, O. (2014). El Tribunal de Cuentas Del Estado de Panamá (1955) hasta la República de Panamá en nuestros días (2015). Panamá. Punto Gráfico, S.A.
Vásquez, J. (1981). Los poderes de la Contraloría. Dpto. de Artes gráficas de la Contraloría General de la República.

Sentencias de la Corte Suprema de Justicia.

Sentencia de 19 de octubre de 2017. Solicitud contenida en la Nota No. 207-17-Leg de 17 de enero de 2017, remitida por el Contralor General de la República.

Sentencia de 13 de septiembre de 2018.Amparo de Garantías Constitucionales.

Normas

Constitución Política de la República de Panamá (2004).

Ley 84/1930. Gaceta Oficial N° 05926 del 6 de diciembre de 1931.

Ley 6/1941. Gaceta Oficial Nº 8448 de 7 de febrero de 1941.

Ley 46/1952. Gaceta Oficial Nº 11.958 de 22 de diciembre de 1952.

Ley 22/1976. Gaceta Oficial Nº 18.073 de 26 de abril de 1976.

Ley 84/1984. Gaceta Oficial Nº 20,188 de 20 de noviembre de 1984.

Decreto de Gabinete 36/1990. Gaceta Oficial N°21,479 de 20 de febrero de 1990.

Contraloría General de la República. Decreto N° 65/1990. Gaceta Oficial N° 21,513 de 10 de abril de 1990.

Ley 6/2002. Gaceta Oficial Nº 24,476 de 23 de enero de 2002.

Ley 10/2009. Gaceta Oficial No.26,211 del 28 de enero de 2009.

Contraloría General de la República. Decreto 13/2020. Gaceta Oficial 28959-A de 11 de febrero de 2020.

Resolución N° 1396-2020-LEG de 28 de octubre de 2020, Por la cual se adopta el Reglamento de Rendición, Examen y Finiquito de Cuentas de los Agentes y Empleados de Manejo. Gaceta Oficial Nº 29,227-A de 25 de febrero de 2021.

Ley 351/2022. Gaceta Oficial Nº 29,687-C de 22 de diciembre de 2022.