CARRERAS PÚBLICAS

Carreras Públicas

Por: Svetlana Jaramillo

Contenido

Definición
Antecedentes teóricos
Antecedentes constitucionales y legales
Justo Arosemena y la carrera pública
Bibliografía

Definición. Carreras públicas son regímenes constitucionales y legales que regulan determinados conjuntos de relaciones laborales entre el Estado -sus dependencias institucionales o empresas- y sus empleados o funcionarios, también llamados servidores públicos. Carrera pública es el término utilizado por la jurisprudencia constitucional panameña para hacer referencia a cada una de las diferentes carreras, en los servicios públicos, o en la función pública, instituidas en la Constitución Política y en las leyes de la República de Panamá -sobre la base de sistemas de méritos- como conjuntos de normas que regulan las relaciones laborales entre el Estado y ciertos servidores públicos, estableciendo para estos los requisitos, condiciones y procedimientos de ingreso a la respectiva carrera, los deberes y derechos que adquieren con tal ingreso y, en particular, las condiciones objetivas de mérito y eficiencia que les garantizan estabilidad o inamovilidad en el cargo, ya sea que formen parte de instituciones o dependencias del Estado o que pertenezcan a diferentes ramos profesionales al servicio de instituciones o dependencias del Estado.

No todos los servidores públicos son susceptibles de ingresar a carreras públicas. Desde que estas fueron instituidas constitucionalmente en 1946 al presente, las constituciones políticas de la República de Panamá y sus leyes han excluido expresamente de tal posibilidad a ciertos servidores públicos: aquellos cuyos cargos son producto de una elección popular, aquellos servidores públicos o funcionarios que ocupan cargos instituidos como de libre nombramiento y remoción, los servidores públicos o funcionarios cuyo nombramiento y remoción están regulados por la Constitución Política y los servidores públicos o funcionarios denominados legalmente “de selección” que son los directores y subdirectores de entidades estatales descentralizadas quienes por disposición constitucional y legal deben ser nombrados por el Órgano Ejecutivo y ratificados en el cargo por el Órgano Legislativo¹.

En adición, en el universo de los servidores públicos que -por no encontrarse dentro de las exclusiones constitucionales y legales descritas- sí son susceptibles de ingresar a una carrera pública, la efectiva incorporación de estos a una carrera pública en particular no ha sido siempre la regla. Un nombramiento es una acción de recursos humanos mediante la cual la entidad nominadora formaliza la incorporación de un individuo al servicio público ² y no en todos los casos este se encuentra condicionado al cumplimiento de normas de reclutamiento y selección establecidas en carreras públicas aunque, con vicisitudes, es posible observar un marcado esfuerzo constitucional y legislativo en ese sentido.

La Ley 43 de 2009, Gaceta Oficial 26336, en su artículo 20, llegó a establecer el 31 de julio de 2012 como fecha límite después de la cual no se permitiría el ingreso a la Administración Pública a aquellos que no cumplieran con los procedimientos ordinarios de ingreso establecidos en la Ley de Carrera Administrativa. No obstante, seis años después, instituciones cuantitativa y cualitativamente tan importantes como el Municipio de Panamá, la Autoridad de Turismo y la Autoridad de Pasaporte aún no se habían incorporado a la Carrera Administrativa³.

Un importante episodio legislativo en el desarrollo o afianzamiento de los regímenes de carreras públicas podemos observarlo en las modificaciones sufridas por la Ley 24 de 2007, Gaceta Oficial 25826, que en la versión original de su artículo 3, estableció lo que llamó un procedimiento especial de ingreso, a la Carrera Administrativa para los que denominó servidores públicos en funciones y definió como aquellos servidores públicos que ya se encontraban ocupando en forma permanente un cargo definido como de Carrera Administrativa pero sin haber ingresado a tal carrera por sistema de méritos, sin ser servidores públicos de carrera. En tal procedimiento especial de ingreso los denominados servidores públicos

¹ Texto Único Ley 9 de 1994 Por la cual se establece la Carrera Administrativa, artículo 2, numerales 48, 49, 50, 51, Gaceta Oficial 28729.

² Texto Único Ley 9 de 1994 Por la cual se establece la Carrera Administrativa, artículo 55, Gaceta Oficial 28729.

³ Municipio de Panamá a través de Acuerdo 124 de 15 de mayo de 2018 y Resolución N°23 del 8 de junio de 2018, Autoridad de Pasaporte a través de Resolución de Gabinete N° 92 del 4 de octubre de 2018, Autoridad de Turismo a través de Resolución de Gabinete N° 93 del 4 de octubre de 2018.

en funciones fueron eximidos de la necesidad de concursar e incorporados directamente a la Carrera Administrativa. Posteriormente, esta disposición de la Ley 24 de 2007 resultó derogada por Ley 43 de 2009, Gaceta Oficial 26336, que en su artículo 1ro eliminó el termino servidores públicos en funciones y en su artículo 21 dejó sin efecto todos los actos de incorporación de servidores públicos a la Carrera Administrativa realizados, a partir de aplicación de la Ley 24 de 2007, en todas las instituciones públicas. En múltiples fallos, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá ha confirmado la invalidez de tales actos de incorporación.

En caso de que un servidor público no se encuentre incorporado a un sistema de carrera pública de los previstos en la Constitución o en la Ley, la regla es la designación y remoción libre del funcionario, tal doctrina jurisprudencial fue expuesta por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 23 de mayo de 1991, que recayó sobre la Ley 25 de 1990⁴.

Antecedentes teóricos. Son varias las teorías que pretenden explicar la naturaleza de la relación jurídica que se origina entre el Estado y la persona natural que se incorpora a la función pública, convirtiéndose en servidor público. Dentro de las teorías privatistas, contractuales de derecho civil, algunos autores identifican la relación que se da en el empleo o servicio público como una relación propia de un contrato civil de mandato o de un contrato civil de prestación de servicios. Por otro lado, exponiendo sobre la naturaleza jurídica del empleo público como ámbito del derecho público, están la teoría del acto administrativo unilateral, la teoría del contrato administrativo, la teoría del contrato laboral, la teoría del acto condición, la teoría legalista⁵.

En el derecho constitucional panameño, las relaciones entre los funcionarios o servidores públicos y el Estado son relaciones jurídicas distintas a las que surgen entre el capital y el trabajo porque “el derecho constitucional panameño no considera al Estado como `capital´ ni a los empleados públicos como `trabajo´ o `trabajadores´… el Derecho del Trabajo no regula las relaciones entre el Estado y sus empleados. Dichas relaciones … están regidas por el derecho administrativo; y

⁴ Fallo de 23 de mayo de 1991, Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Issac Rodríguez para que se declare inconstitucional la Ley 25 de 1990, Magistrado Ponente César Quintero

⁵ Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo, Biblioteca Constitucional INHER, México, 2017.

específicamente, cuando existen carreras públicas, por la ley que regula la respectiva carrera, ya sea esta administrativa, judicial, docente, diplomática, etc.”⁶.

Para explicar la naturaleza de la relación entre el Estado y el servidor público, la jurisprudencia panameña ha sostenido reiteradamente la adscripción a la teoría del acto condición, incluso en situaciones en las que los actos de incorporación al servicio público eran diferentes (nombramiento, elección)⁷.

Antecedentes constitucionales y legales. La primera constitución republicana panameña de 1904 no estableció carrera pública alguna -como tampoco lo hicieron antes las constituciones vigentes en el istmo durante el periodo de unión a Colombia-, en su marco, los nombramientos, remociones y demás actos referentes a los servidores públicos eran potestad absoluta y discrecional del Presidente de la República u otros altos funcionarios señalados en la Constitución o la Ley. Sin embargo, tal discrecionalidad no debe ser malentendida como arbitrariedad puesto que las funciones a tal respecto se encontraban normadas legalmente, en el caso particular del Presidente de la República en los 25 numerales del artículo 629 del Código Administrativo (Ley 1ra de 1916, Gaceta Oficial 2404), donde el numeral 22 establecía a este alto funcionario como “suprema autoridad administrativa” a quién correspondía “suspender a los empleados de su elección cuando sea necesario por causa criminal y el tribunal lo decrete”. Adicionalmente, el Código Administrativo de 1916 en su Libro IV dedicaba el Titulo XIX a regular el Servicio Civil -que era el término utilizado entonces para denominar a la función pública- y, en desarrollo de sus disposiciones, durante la presidencia de Belisario Porras, en 1919, es publicado en Gaceta Oficial 3119 el Reglamento de la Comisión de Servicio Civil de la República que en su artículo primero anunciaba que tenía por objeto establecer un servicio civil eficaz y honrado.

⁶ Fallo de 23 de mayo de 1991, Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Issac Rodríguez para que se declare inconstitucional la Ley 25 de 1990, Magistrado Ponente César Quintero.

⁷ Fallo 19 de agosto de 1991, Sala 3ra, Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente César Quintero, Demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por el Lic. Luis Palacios en Representación de la Contraloría General de la República, Fallo 23 de julio de 2007, Magistrado ponente Dr. Adán Arnulfo Arjona, Demanda contencioso-administrativa de nulidad, interpuesta por el Lic. Jaime Franco Pérez en representación de Alejandro Gaitán.

El artículo 159 de la Constitución de 1941 introdujo el tema de las carreras públicas al constitucionalismo panameño delegando a la Ley el establecimiento y la reglamentación de la Carrera Administrativa “para aquellos empleados públicos que determine la misma Ley”.

Con el advenimiento definitivo del constitucionalismo social, la Constitución Política de 1946, artículos 240-247, por primera vez reconoció carreras públicas: la carrera administrativa y la carrera judicial, estableciendo cuatro principios rectores para la institución de estas, pero delegando a la Ley la determinación de sus condiciones y reglas específicas.

La promulgación del Estatuto Provisional de Gobierno, Gaceta Oficial 16221 de 17 de octubre de 1968, interrumpió el orden constitucional en la República de Panamá. A su amparo fueron promulgados los Decretos de Gabinete 137 de 1969, 394 de 1970, 22 de 1970 que dejaron sin efecto, con carácter retroactivo, las normas constitucionales y legales en materia de carrera administrativa hasta entonces vigentes y el Decreto de Gabinete No.90 de 1969 promulgado en Gaceta Oficial 16342 que derogó la Ley 9 de 1963, Gaceta Oficial 14805, por medio de la cual se había instituido la Carrera Judicial en desarrollo del artículo 243 de la Constitución de 1946.

La Constitución Política de 1972 (artículo 264) adicionó cuatro carreras públicas, para reconocer seis en total, delegó a la Ley la creación de otras, pero suprimió los principios que para tales regímenes había establecido la Constitución Política de 1946. También introdujo y definió, en su artículo 258, el concepto de servidor público como toda persona nombrada en cargos del Estado y, en general, “las que perciban remuneración del Estado”. Las reformas introducidas a la Constitución Política de 1972 con el Acto Constitucional de 1983 mantuvieron sin modificaciones el artículo 264 que pasó a ser el artículo 300, tampoco le introdujeron modificaciones los actos legislativos No1 de 1993 y No.2 de 1994. Con posterioridad, el Acto Legislativo de 2004 a la Constitución Política de 1972 reformó el artículo 300, que pasó a ser el 305, introduciendo dos carreras en función pública adicionales.

Las carreras públicas, consideradas como instrumento indispensable para el desarrollo y la profesionalización de la función pública, han sido tema de interés en el escenario político hemisférico. En 2018, en el marco de las Conferencias Iberoamericanas de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado realizadas durante la Cumbre Iberoamericana de

Jefes de Estado y de Gobierno, fue aprobada la Carta Iberoamericana de Ética e Integridad en la Función Pública.

Justo Arosemena y la Carrera Pública. El artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de 1863, llamada Constitución de Rio Negro, disponía la cesación automática-por ministerio de la constitución- de los empleados públicos del ejecutivo federal, dos meses después de posesionado cada nuevo presidente electo. Justo Arosemena expresa entender que el objeto de tal disposición es la concesión al presidente electo de la “libertad moral” de elegir sus agentes sin necesidad de dictar odiosas “remociones expresas” pero observa que con frecuencia tales remociones son realizadas de manera “caprichosa”, “egoísta” o “personal” para “agraciar un favorito, que acaso ha contribuido de un modo eficaz á la elección del nuevo presidente“.

Arosemena ve en la falta de desarrollo económico, de industria, la causa de que en Colombia “quiérese que el mayor número posible de ciudadanos ocupen los empleos públicos, aunque no lleguen jamás á aprender todo lo que cada servicio demanda”.

Aunque reconociendo “que la perpetuidad en los empleos tiene igualmente graves objeciones”, Arosemena considera inconveniente la cesación automática dispuesta en el citado artículo 83 de la Constitución de Rio Negro por razones de injusticia con un “empleado que ha servido satisfactoriamente su destino, i que espera como natural recompensa la renominacion“ pero también por razones de interés institucional porque no “ gana el servicio público privándose de un servidor esperimentado, que ha hecho ya su aprendizaje, para sostituirle otro que vaya á comenzarlo“⁸.

Para resolver esta situación, propone instituir para el jefe del ejecutivo la “facultad de remover, espresando causa” con dos propósitos : el de dar capacidad suficiente al presidente para deshacerse de personal incompetente e incorporar a la función pública a los servidores que considere necesarios, y el de mantener a los servidores públicos capaces y eficientes en “ocupacion

⁸ Arosemena, Justo, Estudios Constitucionales sobre los Gobiernos de América Latina, Tomo II, Asamblea Nacional, Panamá, página 59.

indefinida de un empleo administrativo “ pues de tal manera se forman especialidades y se “crea una carrera pública, que asegura el buen servicio al mismo tiempo que la suerte de las familias”⁹.

Estas reflexiones ocuparon a Justo Arosemena hace más de un siglo pero giran en torno a los mismos temas que nos ocupan hoy. Arosemena está preocupado por hacer convenir capacidad de gestión político-administrativa con el reconocimiento de méritos y estabilidad para el servidor público. En este esfuerzo apela a la ética como única herramienta a mano en un mundo jurídico asentado firmemente sobre bases filosóficas liberal individualistas. En un mundo que no ha reconocido “derechos sociales”, Arosemena propone conceder a la Administración Pública la capacidad de remover a un servidor pero sólo con la expresión de una causa justificada.. Con una actuación ética por parte de la administración, si el servidor público es meritorio y eficiente, tal remoción será imposible y, en caso contrario, en el de servidores sin los méritos y la eficiencia requerida, tal remoción será absolutamente indispensable para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado.

Bibliografía

Arosemena, Justo, Estudios Constitucionales sobre los Gobiernos de América Latina, Tomo II, Asamblea Nacional, Panamá.

Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo, Biblioteca Constitucional INHER, México, 2017.

⁹ Ídem, páginas 59-60.