Bloque de Constitucionalidad
Por: Jerónimo Mejía
1. Concepto y Orígenes
El bloque de constitucionalidad es una expresión que se utiliza para referirse al conjunto de normas que la Corte Suprema de Justicia emplea como parámetro para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes y demás actos. Hoyos (1993) define el Bloque de constitucionalidad en Panamá como:
el conjunto normativo de jerarquía constitucional que la Corte Suprema de Justicia ha empleado para emitir juicio sobre la constitucionalidad de las leyes y otros actos sujetos al control de esa institución. Este conjunto también puede ser aplicado por los tribunales ordinarios inferiores cuando ejerzan el control de constitucionalidad, como en los procesos de amparo de garantías costitucionales, mediante los cuales se persigue la revocación de órdenes arbitrarias expedidas por servidores públicos que lesionan derechos fundamentales ( p. 98).
El referido autor presentó esta doctrina en los artículos, denominados, La Doctrina del Bloque de constitucionalidad y El Bloque de Constitucionalidad de Panamá, ambos publicados en el diario El Panama América, los días 20 de marzo y 2 mayo de 1990 (p. 99). Pocos meses después, en la Sentencia de 30 de julio de 1990, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia reconoció por primera vez la existencia del bloque de constitucionalidad en sus fallos, al precisar que “existe un conjunto normativo que integra, junto con la Constitución, un bloque de constitucionalidad que sirve a la Corte como parámetro para emitir un juicio sobre la constitucionalidad de una norma jurídica o acto sujeto al control judicial de constitucionalidad”.
El contenido del bloque de constitucionalidad no surgió en un solo momento, si no que se fue integrando conforme la Corte Suprema de Justicia iba dictando sus fallos. En efecto, con las decisiones de 30 de julio (1990) y 24 de mayo (1991), la Corte incorporó al Bloque de constitucionalidad la doctrina del Pleno de la Corte Suprema de Justicia en sus sentencias constitucionales, siempre que esa doctrina sea compatible con el Estado de Derecho y sin perjuicio de la potestad de la Corte de variarla cuando exista justificación suficiente para ello. Con la Sentencia de 3 de agosto (1990) adicionó las normas de la Constitución de 1946, ya derogada, como parámetro de constitucionalidad de los actos expedidos durante su vigencia. A través de la Sentencia de 14 de febrero (1991) integró al Bloque de constitucionalidad la costumbre constitucional y el Estatuto de Retorno Inmediato a la Plenitud del Orden Constitucional. De igual modo, mediante las Sentencias de 8 de noviembre (1990) y 19 de marzo (1991), la Corte señaló que el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos integra un Bloque de constitucionalidad con el artículo 32 de la Constitución, cuando se refiere a la garantía constitucional de un proceso justo o debido proceso. Luego, mediante las Sentencias de 14 de febrero (1991) y 16 de octubre (1991) integró, como parte del bloque de constitucionalidad, ciertas normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa que se refieren exclusivamente al ejercicio de la función legislativa de la Asamblea (Hoyos, 1993, p. 99-107).
A estas sentencias se fueron sumando otras que, con posterioridad, reafirman la pertenencia de los elementos mencionados como parte del bloque de constitucionalidad, con pocas variaciones, como es el caso de la Sentencia de 20 de marzo (1996), que incorporó la Convención de los Derechos del Niño al Bloque de Constitucionalidad (Sánchez, S., 2010, p.43).
La versión del bloque de constitucionalidad utilizada por la Corte Suprema de Justicia como parámero de constitucionalidad estuvo integrada, hasta el 21 de agosto de 2008, por la Constitución formal, la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia constitucional, siempre que sea compatible con el Estado de derecho y sin perjuicio de la potestad de la Corte de variar la doctrina cuando exista justificacion suficiente para ello, la costumbre constitucional, algunas disposiciones del Reglamento de la Asamblea Legislativa, las normas de la Constitución derogada de 1946, el Estatuto de Retorno Inmediato a la Plenitud del Orden Constitucional y algunas normas de derecho internacional, entre ellas ciertos derechos civiles y políticos (Mejía, 2011, p. 668).
Es importante tener en cuenta que, en la década de los 90’s, la Corte mantuvo una posición bastante cerrada respecto a la incorporación de las convenciones internacionales al bloque de constitucionalidad. Hoyos (1996) la explica de la siguiente manera:
Las normas de Derecho Internacional, como regla general, no tienen jerarquía constitucional en Panamá. Excepcionalmente, ciertas normas de Derecho Internacional, ratificadas por Panamá, pueden tener jerarquía constitucional si consagran derechos fundamentales que son esenciales para el Estado de Derecho, pero esto, por ahora, solo concierne al debido proceso legal (p.104).
Sobre este punto Sánchez (1997) afirma que a pesar de las convenciones internacionales sobre derechos humanos son “un elemento enunciado desde los primeros fallos que se refieren al bloque de constitucionalidad es el que ha sido tratado de manera menos uniforme por la Corte” (p.29).
Mejía (2011) le da la razón a Sánchez y explica que:
En las sentencias de 28 de septiembre de 1990 y de 8 de noviembre de 1990, la Corte sostuvo que el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos formaba parte del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, en la sentencia de 23 de mayo de 1991, la Corte le negó la posibilidad de integrar el bloque de constitucionalidad a los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, tras argumentar que dichos pactos solo tienen formalmente valor de Ley y carecen de jerarquía constitucional. No obstante, en otras sentencias entra a considerar las posibles infracciones de normas convencionales. Lo cierto es que la Corte, hasta antes de la mencionada sentencia de 21 de agosto de 2008, no había abierto la posibilidad de que los derechos humanos, en general, reconocidos en tratados y convenciones internacionales, integraran el bloque de constitucionalidad (Mejía, 2011, p. 674).
2. Críticas al Bloque de constitucionalidad
La doctrina del bloque de constitucionalidad fue cuestionada desde sus inicios por autores como el constitucionalista César Quintero, quien en la época cercana a su surgimiento, expresó lo siguiente:
las instituciones integradoras del Derecho Constitucional positivo, llámense “Constitución material”, Bloque de constitucionalidad o de cualquier otra manera, solo deben cumplir la función de completar o perfeccionar el significado de específicas normas de la Constitución, a fin de que puedan ser interpretadas de manera más eficaz y realista. Pero tales elementos complementarios no deben ser por sí solos objeto de interpretación constitucional directa y aislada. La adopción de semejante práctica entrañaría, sin duda, serios peligros, pues engendraría arbitrariedad interpretativa e inestabilidad institucional (Quintero, 1993, p. 611).
Posteriormente, Sánchez, S. (2009) manifestó que la doctrina del bloque de constitucionalidad no ha respondido la causa que invoca como justificación pues, “En lugar de completar vacíos constitucionales, ha servido para contradecir el mandato expreso del constituyente” (p. 67). En la misma línea de pensamiento, González (2016) explica que, si bien esta doctrina permitió afrontar, desde una óptica jurídica, las circunstancias dentro de las cuales se retornó al régimen democrático, hoy día es necesario replantearse su utilidad “como parámetro a tener presente en ejercicio del control de la constitucionalidad. Esto es necesario, sobre todo, a raíz de las reformas constitucionales de que ha sido objeto la Constitución en los últimos años” (p.68).
3. La transformación del contenido del bloque de constitucionalidad
La internacionalización y constitucionalización de los derechos humanos han tenido gran influencia en Panamá, sobre todo a partir de la reforma constitucional ocurrida en el año 2004, que incorporó, entre otras cosas, un segundo párrafo al artículo 17 de la Constitución, conforme con el cual “Los derechos y garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona”. Se trata de una norma que reconoce expresamente la existencia de derechos fundamentales que no figuran explícitamente en la Constitución, a los que se les conceden efectos jurídicos vinculantes. De allí que Mejía (2012) afirme que esos derechos humanos: a. forman parte de la Constitución, b. amplían el catálogo y refuerzan los derechos fundamentales y las garantías fundamentales jurisdiccionales previstas en la Carta Magna, y c. sirven como parámetro de constitucionalidad de los actos susceptibles de ser impugnados a través de los mecanismos de defensa de la constitución y de los actos que pueden ser impugnados mediante las acciones de tutela de los derechos fundamentales: amparo, habeas corpus, habeas data” (Mejía, 2012, p. 174). El autor plantea a su vez que el segundo párrafo del artículo 17 y el artículo 4 de la Constitución constituyen las normas de interacción e integración recíprocas del derecho internacional de derechos humanos (universal o regional) y la Constitución, todo lo cual “conforma un sistema de derechos debidamente tutelados, en el plano interno y en el internacional, y un bloque de constitucionalidad de derechos susceptible de ser utilizado como parámetro de constitucionalidad” (Mejía, 2012, p. 181).
Cuatro años después de la reforma constitucional (2004), que introdujo en la Constitución el mencionado párrafo segundo al artículo 17, la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia de 21 de agosto (2008), integró al bloque de constitucionalidad los tratados internacionales sobre derechos humanos vigentes en Panamá y no solo algunos preceptos de estos, con lo cual, desde esa fecha, tales tratados, junto a la Constitución, condicionan la unidad, plenitud y coherencia del ordenamiento jurídico, por lo que “Puede decirse entonces que, a partir de esa fecha, el bloque de constitucionalidad está integrado por todos los tratados de derechos humanos vigentes en Panamá” (Mejía, 2019, p. 103).
4. Implicaciones de la incorporación de los tratados internacionales que tutelan derechos humanos al bloque de constitucionalidad
La existencia del bloque de constitucionalidad podría facilitar en gran medida el control de convencionalidad que, según ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los tribunales y demás autoridades nacionales deben efectuar, ya que el hecho de que los tratados sobre derechos humanos integren el bloque de constitucionalidad y que, en consecuencia tengan rango constitucional, hace que, en principio, el control de convencionalidad deba efectuarse a la luz de las disposiciones internas que reglamentan el control de constitucionalidad de las leyes y demás actos. Ese tipo de control es el que debe ser utilizado y, en efecto se emplea, para confrontar los actos jurídicos que sean contrarios al bloque de constitucionalidad, ahora integrado por los convenios sobre derechos humanos vigentes en Panamá. Esta es la manera como se puede y debe realizar el control abstracto de convencionalidad, dirigido a expulsar una norma del sistema jurídico, cuando no existe un proceso o caso concreto en el que se deba aplicar el bloque de constitucionalidad (Mejía, 2019, p. 104).
La práctica revela que en algunas ocasiones se plantean cargos de inconstitucionalidad sustentados en normas de convenciones sobre derechos humanos, junto a normas constitucionales y la Corte efectúa el correspondiente análisis del precepto del convenio de que se trate, sin necesariamente vincularlo a precepto constitucional alguno. En otras ocasiones refuerza la interpretación de un texto constitucional con el convencional y viceversa. Y se han dado casos en los que, sin que el recurrente haya invocado norma convencional alguna para sustentar la pretensión de inconstitucionalidad, la Corte de oficio ha utilizado algún precepto de derechos humanos para realizar el correspondiente juicio de constitucionalidad. Esto ha sido posible porque el sistema de control de constitucionalidad panameño, conforme lo dispuesto en el artículo 2566 del Código Judicial, requiere que en las demandas de inconstitucionalidad la Corte no se limite “a estudiar la disposición tachada de inconstitucional únicamente a la luz de los textos citados en la demanda, sino que debe examinarla, confrontándola con todos los preceptos de la Constitución que estime pertinentes” (Mejía, 2019, p. 104).
Ahora bien, los jueces, los funcionarios que imparten justicia y los que participan en la administración de justicia, como ocurre con el Ministerio Público, tienen la obligación de no aplicar normas que sean contrarias a la Constitución. Por ello, deben buscar una interpretación que sea conforme con esta, lo que implica que han de desechar aquella o aquellas interpretaciones que sean contrarias al texto constitucional, con el propósito de utilizar la que sea conforme con este y con los valores constitucionales. Siendo que existe un bloque de constitucionalidad integrado por los convenios internacionales de derechos humanos, que tienen jerarquía constitucional, dichas autoridades, al realizar la interpretación conforme a la Constitución, han de tener presentes dichos convenios. Y en este sentido, tratándose de temas relacionados con los derechos fundamentales y los derechos humanos, ha de optarse por la interpretación que en mejor forma desarrolle o tutele los derechos.
Si los mencionados funcionarios no encuentran una interpretación que sea conforme con la Constitución (y con el bloque de constitucionalidad integrado por los tratados de derechos humanos), deben elevar una consulta al Pleno de la Corte Suprema de Justicia con el propósito de que esta decida, previa admisión y sustanciación de la consulta, si la norma que ha de aplicarse y que el juez considera contraria al bloque de constitucionalidad, es o no inconstitucional. Por la característica del sistema de control de constitucionalidad panameño, este procedimiento se aplica no solo en los tribunales ordinarios, sino en toda situación en la que exista un funcionario o persona encargada de impartir justicia. En efecto, el artículo 206, numeral 1 de la Carta Magna panameña señala que todo funcionario encargado de impartir justicia que estime o se lo advierta alguna de las partes que la disposición aplicable para resolver el caso es inconstitucional, debe consultar, antes de aplicarla, la constitucionalidad de la misma al Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior podría facilitar el control de convencionalidad, porque el diseño panameño de control de constitucionalidad –que le sirve de soporte- no se limita a las leyes y no se efectúa solamente en el ámbito de las jurisdicciones ordinarias, pues se extiende a cualquier tipo de acto jurídico y a cualquier tipo de instancia (sea judicial, administrativa o de otra índole), en la que haya una persona con capacidad de tomar una decisión en determinado procedimiento (Mejía 2019, p. 105).
Cabe señalar que la incorporación de los tratados internacionales que tutelan derechos humanos al bloque de constitucionalidad ha permitido que la Corte utilice normas convencionales en sus sentencias y, en otros casos, los estándares de las sentencias de la Corte IDH que la Corte considera aplicables al caso y conformes con los valores constitucionales de la República de Panamá. Así pueden mencionarse como ejemplo los siguientes casos:
-La Sentencia del Pleno de 4 de julio de 2012, en la cual la Corte revocó la Sentencia Condenatoria No. 250-S.I. de 28 de septiembre de 2010, proferida por el Segundo Tribunal Superior de Justicia contra la periodista Sabrina Bacal, atacada a través de una acción de amparo, utilizando como uno de sus principales soportes jurídicos las consideraciones vertidas por la Corte IDH, en la Sentencia de 2 de julio de 2004, dictada en el Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, en la que consideró que la exigencia impuesta a un periodista de probar la veracidad de la información publicada en el extranjero “…restringió excesivamente la libertad de expresión, máxime porque los hechos debatidos se tratan de cuestiones de interés público, debido al carácter público de las actividades desarrolladas por estas personas”. Para la Corte IDH, “…dichas personas han decidido voluntariamente someterse a un examen más riguroso por parte de la ciudadanía, pues en democracia el ejercicio de las funciones públicas necesariamente conlleva el deber de rendir cuentas y recibir críticas”.
Con fundamento en ese planteamiento, la Corte panameña concluyó que:
“…la libertad de información y prensa, relacionado a un asunto de interés público desplaza la protección de la honra y la dignidad, solo cuando se trata de situaciones, discusiones, críticas y opiniones, sobre los actos u omisiones de los servidores públicos, así como la crítica literaria, artística, histórica, científica o profesional. De allí, que esta excepción de responsabilidad no se aplica a las personas que no ostentan un cargo público”.
-La Sentencia del Pleno de 5 de julio de 2012, cuyas motivaciones se fundamentaron, entre otros, en los criterios fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Sentencia de 23 de junio de 2005, dictada en el caso Yatama Vs. Nicaragua. Atendiendo al contenido de esa Sentencia, la Corte panameña se pronunció en cuanto al ejercicio de los derechos y oportunidades de participación política, contemplados en el artículo 23 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para sustentar una decisión en favor del derecho de igualdad en el acceso a la función pública. (Sentencia del Pleno, de 23 de julio 2012)
-La Sentencia del Pleno de 12 de febrero de 2015, en la cual la Corte utilizó como sustento de su decisión los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 23 (b) de la Convención Americana de Derechos Humanos.
-La Sentencia de 7 de diciembre de 2017 en la que, con fundamento en el artículo 4 de la Constitución y el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, la Corte Suprema de Justicia esgrimió el criterio proferido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Liakat Ali Alibux Vs Suriname de 30 de enero de 2014, por entender que dicho caso “en gran medida es conforme a los valores constitucionales de nuestra Nación” y, por ende, aplicable en dicho negocio constitucional.
Bibliografía
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Jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 30 de julio de 1990.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 3 de agosto de 1990.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 8 de noviembre de 1990.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 14 de febrero de 1991.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 19 de marzo de 1991.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 24 de mayo de 1991.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 16 de octubre de 1991.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 20 de marzo de 1996.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de Panamá de 21 de agosto de 2008.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 4 de julio de 2012.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 5 de julio de 2012.
Sentencia del Pleno de de la Corte Suprema de Justicia de 12 de febrero de 2015.
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 7 de diciembre de 2017.
