AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
Amparo de Garantías Constitucionales
(amparo de derechos fundamentales)
Por: Iris Díaz
1. Concepto. El amparo de garantías constitucionales es el mecanismo procesal para la defensa de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política y la acción constitucional efectiva para protección de los derechos humanos consagrados en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Panamá, que no se encuentran tutelados por el habeas corpus y el habeas data.
La acción de amparo está regulada en el artículo 54 del texto constitucional en los siguientes términos: “Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona. El recurso de amparo de garantías constitucionales a que este artículo se refiere se tramitará mediante procedimiento sumario y será de competencia de los tribunales judiciales”.
Por su parte, el artículo 2615 del Código Judicial, que desarrolla el amparo de garantías constitucionales agrega que “Esta acción de Amparo de Garantías Constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione los derechos o garantías fundamentales que consagra la Constitución que revistan la forma de una orden de hacer o no hacer, cuando por la gravedad e inminencia del daño que representan requieren de una revocación inmediata”.
2. Actos contra los que procede. La procedibilidad de la acción de amparo en Panamá fue determinada por más de 50 años por el concepto de orden de hacer o de no hacer al que alude el artículo 54 (Constitución Política, 2004), entendida según expone Mejía (2013) citando a Moscote (1960) como un “mandato emanado de una voluntad arbitraria, dirigido a procurar de parte de aquella [a]a quien se impone, la ejecución o la no ejecución de un acto del cual resulte disminuido con el goce de algún derecho que la Constitución le reconoce y garantiza”. Esto provocaba que la utilidad del amparo para la tutela de los derechos fundamentales y humanos se viera limitada, restringida por criterios rígidos que hacían difícil su admisión.
Ese criterio de orden de hacer o de no hacer fue ampliado a través de la Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 21 de agosto de 2008, que tuvo como ponente al magistrado Jerónimo Mejía, a partir de la cual establece que el amparo procede contra cualquier acto capaz de “lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un derecho fundamental” derechos que pueden estar reconocidos en la Constitución, los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Panamá o en la ley”. La Corte reconoció el contenido normativo del artículo 17 de la Constitución Política al cual se incorporó un segundo párrafo en la reforma constitucional de 2004 que expresa que “Los derechos y garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona” (Sentencia del Pleno, 2008).
Con fundamento en este párrafo, la Corte le da un giro a la concepción del amparo de derechos fundamentales en Panamá, al indicar que como quiera que el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, consagra el derecho de toda persona a un recurso rápido, sencillo y efectivo que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales, y el artículo 29 convencional proscribe toda interpretación de las disposiciones de la Convención Americana en el sentido de suprimir o limitar los derechos que ella consagra, la evolución del derecho al amparo “implica la necesidad de abrir la puerta para la presentación del amparo de derechos fundamentales contra cualquier Acto susceptible de lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un derecho fundamental, previsto no solamente en la Constitución Nacional sino en los Convenios y Tratados Internacionales sobre derechos humanos vigentes en Panamá y en la ley” (Sentencia del Pleno, 2008).
Esa ampliación del concepto relativo a los tipos de actos que pueden ser atacados en sede de amparo, ha permitido que la Corte entre a la analizar una multiplicidad de situaciones que constituyen amenazas o que lesionan derechos fundamentales o derechos humanos, que antes no podían examinarse, por no encajar en el tradicional concepto de orden de hacer o de no hacer. (Díaz, 2023) En palabras de la Corte, esto obedece a “un examen más minucioso de los temas que se debaten en las acciones de amparo, con la finalidad de establecer que dicha acción sea más efectiva para la tutela de las garantías fundamentales” (Sentencia del Pleno, 2011).
Lo antes expuesto ha conllevado un interesante desarrollo en la tutela de esos derechos, a lo largo de los últimos quince años propiciando lo que Mejía (2023) denomina “una apertura importante en lo concerniente a la protección de los derechos de las personas” , dando lugar “a un grupo de decisiones de la Corte Suprema que hicieron posible que se tutele, a través del amparo, los intereses difusos, los derechos colectivos, el ambiente, los derechos indígenas, el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos que padecen discapacidad, los derechos sindicales, los actos generales de naturaleza particular, entre otros” (p. 226).
Luego de este cambio jurisprudencial, la jurisprudencia de la Corte ha conceptualizado que la procedencia del amparo está determina por el principio de lesividad, que implica que el acto impugnado por esta vía constitucional subjetiva debe presentar, al menos, la apariencia de vulnerar o lesionar derechos fundamentales que, por la gravedad e inminencia del daño que representa, requiere una revocación inmediata y, en los casos de resoluciones judiciales, se exige el agotamiento de los recursos ordinarios para la impugnación del acto, salvo que la vulneración de los derechos fundamentales sea de tal gravedad que la no admisión del amparo ocasione un daño imposible o muy difícil de reparar (Sentencia del Pleno, 2018).
Para que el daño alegado por el accionante en el amparo pueda considerarse inminente, la Corte ha establecido que no deben haber transcurrido más de tres meses entre el momento en que se le notificó o tuvo conocimiento el amparista del acto impugnado y la presentación del amparo, salvo casos excepcionales en los que el recurrente manifieste y acredite las razones que justifican su inacción. Es importante destacar que este presupuesto de admisión del amparo no tiene asidero normativo, sino que es un parámetro eminentemente jurisprudencial fijado por la Corte Suprema de Justicia (Sentencia del Pleno, 28 de abril de 2010).
La acción de amparo de garantías constitucionales puede interponerse contra resoluciones judiciales, en cuyo caso “no suspenderá la tramitación del proceso en que se dictó la resolución judicial impugnada o su ejecución, salvo que el tribunal a quien se dirija la demanda considere indispensable suspenderla”. Otro aspecto importante es que, en el caso de resoluciones judiciales, el artículo 2615 del Código Judicial exige el agotamiento de los medios y trámites previstos en la ley, para que proceda el amparo, requisito que solo puede ser obviado en casos excepcionales.
En el caso de los actos administrativos, la norma procesal no exige el agotamiento de los medios y trámites que procedan, lo que no evitó que, por décadas se negara la admisión de acciones de amparo por falta de agotamiento de los recursos ordinarios en los procesos administrativos. Desde la Sentencia de 4 de septiembre de 2008, esta circunstancia varió. Sin embargo, un escrito reciente del magistrado Olmedo Arrocha Osorio (2023), a propósito de la viabilidad de la acción de amparo contra actos administrativos generales deja ver que dicho avance no está consolidado por completo. En ese sentido expresa que:
“A pesar de lo convincente, lógico y razonable que pueda parecer el razonamientos de los fallos que se han traído a colación, con el afán de sustentar el cambio de paradigma sobre la viabilidad de amparos a propósito de Actos Administrativos de carácter general, a partir de la reforma constitucional del artículo 17 en el año 2004, se aprecia un rencuentro con dicho criterio restringido en algunos pronunciamientos que tienen como denominador común que son dirigidos a actos administrativos reglamentarios o normativos cuya materia guarda relación con medidas para enfrentar la crisis sanitaria pandémica. … Ahora bien, el tema que debe llamar a reflexión es el riesgo o posibilidad que el contexto excepcional se convierta en una regla generalizada, con lo cual el avance jurisprudencial estaría volviendo al pasado, en detrimento de protección del ciudadano frente al ejercicio del poder de la administración” (Arrocha, p.189-190).
De igual modo, es importante indicar que no se admite el amparo contra las decisiones jurisdiccionales expedidas por el Tribunal Electoral, la Corte Suprema de Justicia o cualquiera de sus Salas. Esta imposibilidad de poder ejercitar el amparo contra las decisiones del Tribunal Electoral implica que los ciudadanos que estiman lesionados sus derechos fundamentales con una decisión del Tribunal Electoral en materia electoral, no cuentan con recurso rápido, sencillo y efectivo, mediante el cual pueda garantizárseles el acceso a la justicia y el derecho que reclaman, en los términos de los artículos 23 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues la alternativa que les brinda el ordenamiento jurídico vigente es la de formular una demanda de inconstitucionalidad, cuyo diseño la hace un recurso formal, con un trámite demorado y sin las posibilidades de suspender el acto que se impugna, lo que pone en duda su idoneidad para atender las necesidades de protección de los derechos políticos reclamados, en las mismas condiciones que lo hace el amparo de derechos fundamentales.
3. Sujetos activos. Tradicionalmente, la jurisprudencia entendía que la legitimación para la promoción del amparo era exclusiva del afectado por la orden de hacer o de no hacer impugnada. Sin embargo, bajo la nueva idea de un amparo más amplio a partir del 2008, el tema de la legitimación del activador procesal comenzó a tratarse con mayor apego al texto del artículo 54 (Constitución Política, 2004), que claramente dispone que la petición para que sea revocado el acto lesivo de derechos fundamentales, puede ser efectuada a petición del afectado o de cualquier persona. En ese orden de ideas, se ha admitido que una persona distinta del afectado pueda promover el amparo en su beneficio, como ocurrió en el caso decidido por la Sentencia de 21 de agosto (2008).
Esta misma expansión ha permitido que el amparo pueda ejercitarse contra actos que afectan derechos colectivos y difusos, que en otras circunstancias no hubiese sido admisibles, al no ser los destinatarios directos de la orden o acto impugnado y no tenerse certeza de quién es el afectado, como en el caso decidido en la Sentencia del Pleno del 17 de noviembre de 2010, en la cual la Corte precisó que se trata de:
“intereses que pertenecen a todos los miembros de un grupo, más o menos amplio, determinado o determinable, que se encuentran vinculados por una relación jurídica (intereses colectivos) o que pertenecen a un conjunto indefinido, pero determinable, de sujetos vinculados por circunstancias de hecho (intereses difusos). En ambos casos, se trata de intereses que se encuentran revestidos de características de indivisibilidad e inapropiabilidad, ya que cualquiera de los miembros puede reclamar su tutela y la solución jurídica que se brinde a un sujeto afecta a todos”.
4. Sujetos pasivos. De conformidad con el artículo 54 de la Constitución Política (2004) y el artículo 2615 del Código Judicial, los actos que dan lugar a la presentación de un amparo deben ser expedidos o ejecutados por un servidor público. Esto se reafirma en el artículo 2619 del Código Judicial que indica con claridad en su numeral 2, que el libelo de amparo debe contener el “Nombre del servidor público, funcionario institución o corporación que la impartió”. Sin embargo, desde la Sentencia de 29 de abril de 2010, la Corte reconoció la posibilidad de que el amparo sea propuesto contra empresas estatales que brindan servicios públicos “siempre que se alegue la vulneración de derechos fundamentales” (Sentencia del Pleno, 29 de abril de 2010).
5. Competencia. El artículo 2615 (Código Judicial) dispone expresamente que: “La acción de Amparo de Garantías Constitucionales a que se refiere este artículo, se tramitará mediante procedimiento sumario y será de competencia de los tribunales judiciales”. Por su parte, el artículo 2616 del Código Judicial dispone que la competencia para conocer de la demanda de amparo está distribuida en el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y los Juzgados de Circuito. Esta disposición asigna el conocimiento de estos negocios a los tribunales que conozcan de los asuntos civiles. La competencia para conocer de las acciones amparos, es difusa en el caso de los actos que procedan de funcionarios con mando y jurisdicción en una provincia o en un distrito o parte de él, casos en los cuales además se tramita en doble instancia. Sin embargo, si el acto impugnado proviene de autoridades o funcionarios con mando y jurisdicción en toda la República o en dos o más provincias, la competencia se concentra en el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, que tramita el amparo en única instancia.
6. Sustanciación de la acción de amparo. Una vez admitido el amparo, se corre traslado a la autoridad demandada quien en el término de dos (2) horas debe rendir el informe de conducta o remitir la actuación al tribunal competente. Luego de ello, el tribunal de amparo pasa a resolver y emitir la sentencia. Las providencias que se dictan en la tramitación del amparo son inimpugnables al tenor del artículo 2630 del Código Judicial. En este punto es necesario indicar que, pese a que por vía jurisprudencial se ha avanzado en cuanto a la flexibilización de los requisitos formales de admisibilidad del amparo, no se cuenta con mecanismos idóneos que garanticen el cumplimiento de las sentencias de amparo. El único mecanismo que la legislación contempla para tal fin es el incidente desacato que regula numeral 9 del artículo 1932 del Código Judicial que establece, de manera general, quienes son culpables de desacato en materia civil. La petición de desacato se tramita como incidente, conforme al artículo 698 del Código Judicial, que establece que toda cuestión accesoria de un proceso se tramitará por la vía incidental. Al presentar un trámite de incidente, la parte que reclama el desacato de una sentencia debe aportar las pruebas del incumplimiento junto con su escrito. En caso de incumplimiento, puede aplicar una multa que está regulada en el artículo 2632 del Código Judicial, pero que es apenas simbólica pues oscila entre los veinticinco balboas (B/. 25.00) y los quinientos balboas (B/. 500.00).
6. Desafíos actuales
En los últimos años se observa que las líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia en materia de tutela de los derechos fundamentales y de los derechos humanos han perdido homogeneidad, y presentan importantes divergencias que se convierten en reveses para su desarrollo progresivo, tales como el retorno a la aplicación de presupuestos de admisibilidad excesivamente formalistas en las acciones de amparo y las demandas de inconstitucionalidad, que por más de una década habían sido superados; la implementación de procedimientos para intervención de terceros en el amparo que no están contemplados en la normativa existente, entre otros. (Díaz, 2023).
Lo antes planteado pone de relieve la urgencia de una reforma procesal constitucional integral que, en el caso particular del amparo de derechos fundamentales, permita ampliar y regular de mejor manera el mismo a nivel normativo, sin dejar en manos de criterios jurisprudenciales pendulares la decisión sobre aspectos tales como la legitimación para su presentación, actos impugnables, plazo de presentación, procedencia contra actos administrativos que afectan derechos fundamentales y humanos, medidas cautelares, la intervención de los terceros en el procedimiento de amparo que -por no estar regulada en el presente-, ha quedado a la interpretación de las autoridades judiciales de turno, con las consecuencias nocivas que eso conlleva para los derechos de las personas, la aplicación obligatoria del control de convencionalidad y la extensión del mismo, las previsiones puntuales para la ejecución de la sentencia de amparo y sanciones por desacato más efectivas, entre otros.
Bibliografía
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Jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia
Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 21 de agosto de 2008. Acción de Amparo.
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Textos Jurídicos.
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Código Judicial de la República de Panamá.
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