ACATAMIENTO DE LAS NORMAS DE DERECHO INTERNACIONAL

Por: Alonso Illueca

La República de Panamá, según lo establece el artículo 4 de su Constitución política, «acata las normas del derecho internacional». Entre estas normas, conforme a lo dispuesto en el artículo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, se encuentran los tratados, la costumbre internacional y los principios generales del derecho, así como la jurisprudencia y la doctrina como medios auxiliares para la determinación de estos tres primeros. De lo anterior se desprende que, en teoría, el artículo 4 de la Constitución política reconoce que el Estado panameño se encuentra obligado a acatar las normas de derecho internacional que haya aceptado, sean estas convencionales o consuetudinarias. Esta lectura simple, le otorga – en teoría – una jerarquía especial al derecho internacional en Panamá, estableciendo una suerte de sujeción del derecho interno al mismo. No obstante, en la práctica, el escenario es completamente distinto, pues mediante la interacción del derecho interno panameño con el derecho internacional se nos plantea también un debate teórico entre las escuelas del monismo internacionalista, el monismo nacionalista y el dualismo.

La relación entre el derecho internacional y el derecho interno de cada Estado es un tema que ha sido objeto de un amplio debate, estudio y discusión a lo largo de la historia reciente. El sector más tradicional de la doctrina considera que estos dos sistemas – el derecho internacional y el derecho interno de cada Estado – entran constantemente en colisión y que, consecuentemente, no deberían relacionarse de forma alguna entre sí, tratándose como sistemas separados – a esta escuela se le denomina el dualismo. Por otra parte, el grupo más predominante de los publicistas considera que la interacción constante entre ambos sistemas es necesaria y que el derecho internacional y el derecho interno de cada Estado son parte de un mismo sistema – el monismo. Sin embargo, en caso de producirse un conflicto de normas, la mayoría de los monistas plantean que es el derecho internacional el que debería prevalecer, Pero también están quienes argumentan que la norma suprema debe ser la nacional.

El artículo 4 de la Constitución política establece una suerte de monismo internacionalista en Panamá, al reconocer la sujeción del Estado a las normas del derecho internacional. Esta postura es la que favorece la mayoría de los Estados y se encuentra sustentada por ciertos pronunciamientos jurisprudenciales que se han producido a nivel internacional.

El arbitraje del Alabama (1872) trata precisamente de aquellos casos en que se genera responsabilidad internacional del Estado debido a que una ley nacional es inconsistente con sus obligaciones internacionales. El arbitraje en cuestión consistió en una reclamación presentada por los Estados Unidos de América en contra del Reino Unido en el contexto de la guerra civil estadounidense (1861-1865). La reclamación estadounidense se sustentaba en los daños sufridos por parte de las tropas de la Unión, debido a los ataques perpetrados por las fuerzas confederadas desde buques que habían sido fabricados en el Reino Unido, a pesar de que los británicos habían declarado su neutralidad. Las naves no eran fabricadas con propósitos bélicos, pero los británicos tenían conocimiento de que estas serían abastecidas de armas y modificadas para el ejercicio de hostilidades. El panel arbitral falló a favor de Estados Unidos y expresó que un Estado neutral debía tomar las provisiones legales necesarias para que su derecho interno no contraviniese la neutralidad del Estado.

El Tribunal Permanente de Justicia Internacional reforzó este criterio al determinar, en el asunto de los nacionales polacos en Danzig (1932), que un Estado no se podía refugiar en su propia constitución para evadir una obligación internacional adquirida para con otro Estado en virtud del derecho internacional o través de un tratado. En 1969, se codificó en materia de derecho de los tratados una norma similar en la Convención que rige la materia, que establece que un Estado parte «no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado» (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo 27). Sin embargo, este mismo artículo reconoce una excepción prevista en el artículo 46 de la misma Convención, que establece la nulidad de un tratado en caso de que el consentimiento en obligarse por dicho tratado se haya prestado mediante la violación manifiesta de una norma de importancia fundamental de derecho interno (la Constitución). Lo anterior deja de manifiesto que, como regla general, el derecho internacional es monista internacionalista, pero en determinadas circunstancias adopta una posición monista nacionalista.

En el año 2002, la Corte Internacional de Justicia, en el asunto relativo a la frontera terrestre y marítima entre Camerún y Nigeria (Camerún contra Nigeria), determinó que un Estado no podía invocar su derecho nacional para evitar cumplir con sus obligaciones internacionales. Nigeria reclamaba que un tratado bilateral firmado con Camerún no los obligaba pues, a pesar de que había sido firmado por el jefe de Estado, no había sido ratificado por la legislatura. La Corte concluyó que el jefe de Estado tenía autoridad para prestar consentimiento en obligar al Estado y que, consecuentemente, las obligaciones internacionales no podían ser eludidas mediante el derecho interno.

A pesar de que tanto la Constitución política de Panamá como la práctica internacional aconsejan la adopción de un modelo monista nacionalista, en la práctica, el Estado panameño parece decantarse por un dualismo. La adopción del modelo dualista por parte de Panamá implica desarrollar mecanismos de recepción del derecho internacional dentro del ámbito interno. Es decir, para que una norma internacional pueda tener validez a nivel interno en Panamá es necesario que la misma sea transformada en una norma nacional, es decir, que sea incorporada al derecho panameño. Esta lectura descansa en una interpretación operativa de los artículos 159.3 y 184.9 de la Constitución política consistente en que todo tratado internacional sujeto a aprobación de la Asamblea Nacional es también incorporado al derecho panameño como ley de la República. Lo anterior contraviene el sentido literal de ambas excertas constitucionales.

Según lo dispuesto en el artículo 159.3, la Asamblea Nacional, en el ejercicio de la función legislativa, consistente en la aprobación de las leyes necesarias para el cumplimiento de sus funciones, le corresponde “aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo”. Tal y como se señaló supra, en la práctica, la aprobación de un tratado ha sido interpretada por la Asamblea Nacional como un acto legislativo en el que no solo se aprueba el Convenio, sino que también se le incorpora íntegramente al derecho interno panameño como ley de la República. Lo anterior ha de leerse en conjunción con el artículo 184.9 relativo al rol del Órgano Ejecutivo, el cual dispone dentro de las atribuciones del presidente de la República con la participación del ministro respectivo – en este caso el canciller – “celebrar tratados y convenios internacionales, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo”. Lo anterior se hace más complejo cuando se pondera que no todo tratado pasa por la Asamblea, a pesar de que así lo dispone la propia Constitución.

La problemática es aun mayor cuando se descubre que la lectura operativa del artículo 4 de la Constitución política en Panamá únicamente le otorga el carácter de norma de derecho internacional a los tratados, excluyendo a la costumbre internacional y a los principios generales del derecho internacional, al no disponer de un mecanismo de recepción para estas normas dentro de nuestro derecho interno.

Además, tal y como lo demuestra la práctica relativa a la Constitución política actual, promulgada en 1972, se puede aseverar que, en espíritu, Panamá se adscribe a la escuela del monismo nacionalista. Lo anterior fue manifestado inicialmente en la Constitución de 1972, previo a los actos reformatorios de 1978, 1983, 1994 y 2004, mediante una redacción algo confusa del artículo 4 que rezaba así, «la República de Panamá acatará las normas universalmente reconocidas del derecho internacional que no lesionen el interés nacional». Además, en el año 2019, se intentó retomar la postura monista nacionalista, al proponerse una nueva redacción al artículo 4 de la Constitución que estableciese lo siguiente: «La República de Panamá acata las normas del derecho internacional, no obstante, se reconoce la superioridad del derecho nacional». Afortunadamente, la propuesta de modificación no prosperó, pero la misma dejó en manifiesto las posturas encontradas en cuanto a las distintas escuelas de pensamiento sobre la relación entre el derecho interno y el derecho internacional.

En conclusión, Panamá pareciera decantarse, en teoría, por el monismo internacionalista, en la práctica por el dualismo, y en espíritu por el monismo nacionalista.