LA OBJECIÓN DE INEXEQUIBILIDAD

Por: Salvador Sánchez González

1. Introducción

Se le denomina objeción de inexequibilidad a una serie de procedimientos que sirven principalmente para controlar la constitucionalidad de la ley durante su formación y que, por lo tanto, pertenecen al conjunto de mecanismos que se agrupan bajo el epígrafe de controles previos de constitucionalidad.

En Panamá ha sido escaso el tratamiento monográfico de la institución¹, pero es frecuente su abordaje en el marco de los estudios generales sobre el control de constitucionalidad o en los manuales de derecho constitucional panameño.

Entre los escritos que abordan la objeción, están Wong Pimentel (2008), González Montenegro y Rodríguez Robles (2001) y González Montenegro (1996).

Aunque sus antecedentes en el derecho constitucional panameño son remotos, pues se engarzan con el veto real ya presente en la Constitución de Cádiz de 1812, y con el control político de la legislación a cargo de los presidentes, durante el siglo XIX y XX, mientras Panamá era parte de Colombia o durante su período como Estado independiente, la figura contemporánea de la objeción de inexequibilidad exige remitirse al estudio del derecho positivo vigente, que se ubica tanto en la Constitución de 1972 (tras sus reformas de 1978, 1983, 1994 y 2004) como al Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional (RORI) y al Código Judicial (CJ).  

2. Regulación de la objeción de inexequibilidad

Una primera observación sobre el derecho positivo aplicable es que el control de constitucionalidad a cargo de la CSJ tiene base en el artículo 206.1 de la Constitución, pero en esa disposición no se menciona la objeción por inexequibilidad. Sin embargo, la Constitución señala, en la sección correspondiente a la formación de la ley, lo siguiente:

Entre las disposiciones legales que regulan la materia, por su parte, destacan las propias del RORI, que en Panamá tiene forma y jerarquía (en general) legal, y que rigen especialmente la etapa de la objeción de inexequibilidad como mecanismo de control político de constitucionalidad.  

Las reglas del RORI disponen :

También se dispone la prelación de estos asuntos en el orden del día de la Asamblea Nacional (art. 100.7 del RORI) y sobre la caducidad de los proyectos de ley (art. 122 del RORI). Según este último artículo, los proyectos de ley que queden pendientes al vencimiento de un periodo constitucional (cada cinco años) solo serán considerados por la Asamblea Nacional como propuestas nuevas, pero la caducidad en varios casos, incluyendo los devueltos a la Asamblea con objeciones, que podrán ser tratados por la nueva Asamblea durante el periodo de sesiones siguiente (lo que equivale al año parlamentario siguiente). Resulta igualmente pertinente mencionar que la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales tiene entre sus funciones la de emitir concepto sobre los proyectos de ley devueltos por el Órgano Ejecutivo sin sancionar, por considerarlos inexequibles (artículo 53.2 del RORI).

El CJ, por su parte, no solo se refiere a la objeción por inexequibilidad de la ley, sino que regula, escuetamente, la objeción sobre reformas constitucionales, que no tiene anclaje constitucional explícito. 

El CJ también regula la competencia general de la CSJ (arts. 86 y 2554 del CJ), y establece que el proceso sea análogo al que se surte en la acción directa de inconstitucionalidad.

Aunque el constituyente no ha autorizado la objeción a reformas constitucionales, la CSJ, la ley la contempla, limitándola a razones de forma, lo que otorga al presidente de la República el monopolio de la impugnación judicial de la reforma constitucional. 

Las objeciones presidenciales en este punto aparecen como una defensa ante posibles excesos del legislativo, que contrasta con la prohibición de objetar reformas constitucionales que existió en nuestro derecho constitucional en el pasado (por ejemplo, en la Constitución del Estado Federal de Panamá, de 1855, art 57). 

3. Elementos básicos de la objeción de inexequibilidad

Como se observa de la revisión del derecho positivo que regula la objeción de inexequibilidad, es posible identificar en Panamá lo que llamaré elementos básicos de esa institución: su objeto, naturaleza, la clase de normas sometidas a la objeción, la legitimación para objetar, la autoridad competente para tramitar la objeción, y los efectos de su pronunciamiento. Veámoslo en mayor detalle:

       1. Objeto

El objeto de la objeción de inexequibilidad en Panamá es ejercer el control previo de constitucionalidad de los proyectos de ley, aprobados por la Asamblea Nacional, y antes de su sanción y promulgación por el Órgano Ejecutivo.

Con carácter excepcional, la legislación también plantea la posibilidad de activar la objeción por inexequibilidad ante reformas constitucionales. 

       2. Naturaleza

La objeción de inexequibilidad presenta una doble naturaleza, que se decanta en dos procedimientos sucesivos claramente diferenciados. La objeción de inexequibilidad como procedimiento exclusivamente parlamentario, alternativo o conjunto a la objeción por inconveniencia, y el proceso judicial, dependiente del procedimiento parlamentario inicial, pero que se surte ante la CSJ.

Cabe subrayar que los procedimientos parlamentarios de ambos tipos de objeción presidencial también presentan como diferencia la intervención necesaria de la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales en las objeciones por inexequibilidad.

      3. Clases de normas

En Panamá, la objeción de inexequibilidad no se realiza sobre normas perfeccionadas, sino sobre normas en vías de expedición, de ahí su carácter de control previo.

Las únicas normas de este tipo sujetas a objeción de inexequibilidad son los proyectos de ley producidos por la Asamblea Nacional, luego de adoptarse en tercer debate plenario. Sin embargo, la reforma constitucional también puede ser objeto de objeción de inexequibilidad, según lo indica el CJ. En este caso, también se interpone la objeción en las etapas finales de la formación de la reforma.

       4. Legitimación

El único sujeto legitimado para ejercer la objeción de inexequibilidad es el presidente de la República. 

       5. Autoridad competente. 

La autoridad competente para resolver la objeción de inexequibilidad, en su fase de control político, es la Asamblea Nacional, y en su fase de control judicial, la CSJ.

       6. Efectos

Los efectos iniciales son efectos suspensivos sobre el proyecto de ley que ha sido objetado (no corresponde por tanto con el llamado veto absoluto en la literatura, porque puede ser superada la objeción presidencial). Esto, por supuesto, es más claro en el caso de la objeción por inconveniencia, que en la por inexequibilidad,. 

Los efectos del pronunciamiento de la Asamblea Nacional en la fase de control político son varios. Si la Asamblea Nacional insiste en la adopción del proyecto de ley o disposición señalada como inexequible por el presidente de la República, obliga al presidente de la República a accionar ante la CSJ.  Si la Asamblea Nacional acoge las objeciones del presidente, abre el camino para la sanción y promulgación del proyecto de ley. Si el presidente persiste en la objeción, en principio, no puede volver a remitirlo a la Asamblea Nacional. Esta prohibición, sin embargo, ha sido ignorada en algunos casos históricos (Sentencia de constitucionalidad, 1996).

Los efectos del pronunciamiento de la CSJ en la fase de control judicial son los usuales a los de las sentencias de inconstitucionalidad.²

 

^{1Entre los escritos que abordan la objeción, están Wong Pimentel (2008), González Montenegro y Rodríguez Robles (2001) y González Montenegro (1996).}

^{2 Sobre los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad ver, entre los textos relevantes que abordan los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad en Panamá: Pedreschi, Carlos Bolívar (1965) y Reyes, Luis Carlos. (1992). Más recientemente: Chen Stanziola (Chen Stanziola, Las sentencias constitucionales, contenidos, límites y alcances en materia de protección de los derechos fundamentales, 2015) y Sánchez González (2022). También la tesis de licenciatura de Camargo (1997).}

 

Bibliografía

Hoyos, Arturo. La justicia constitucional en Panamá: una apretada síntesis. En Armin Von Bogdandy, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot y Mariela Morales Antoniazzi (coord.), Justicia constitucional y su internacionalización: ¿hacia un ius constitucionale commune en América Latina? (pp. 591-598). UNAM, México, 2010. 

Medina Rubio, Ricardo. La objeción de inexequibilidad. Revista Anuario iberoamericano de justicia constitucional, N.° 13, 2009, pp. 373-412. 

Mejía, Jerónimo. El control de constitucionalidad en Panamá. Revista de la Sala Constitucional, N.° 1, 2019, pp. 81-111.

Molino Mola, Edgardo. La jurisdicción constitucional en Panamá: en un estudio de derecho comparado.  (4º ed.). Universal Book, Panamá, 2011.

González Montenegro, Rigoberto y Rodríguez Robles, Francisco. La Objeción de Inexequibilidad Constitucional en Panamá. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Número 5, Enero/diciembre 2001, pp. 125-149

González Montenegro, Rigoberto. La Objeción de Inexequibilidad, vía para la solución de conflictos constitucionales. En Revista Debate, N.° 33, 2023, pp. 62-85. 

La objeción de inexequibilidad. Editorial Portobelo. Librería El Campus, 1999.

Pedreschi. Carlos Bolívar. El control de constitucionalidad en Panamá, Madrid, España: Guadarrama, Lope de Rueda, 1965. 

Wong Pimentel, Andrés. La Objeción Presidencial y la Reforma de la Ley. Revista Debate. Año VI, número 15 diciembre de 2008, pp. 10-19

Otros textos

Constitución Política de Panamá, 1972.

Constitución Española, 1978.

Constitución de Costa Rica, 1949.

Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 29 de febrero de 1996. Publicada en la Gaceta Oficial de 25 de junio de 1996, núm. 23.065, pp. 12-27.